SAYIŞTAY 2020 İBBB DENETİMİNDE 62 ADET USÜLSÜZLÜK SAPTADI

BULGU LİSTESİ
A. Denetim Görüşünün Dayanağı Bulgular
1. İSKİ’nin Görev ve Yetki Alanında Yer Alan Taşınmazların İBB Envanterinde Yer Alması
2. Fiber Optik Kablo Hatları ve Altyapı Kurulumuna İlişkin Harcamaların İlgili Varlık Hesabı
Yerine Doğrudan Giderler Hesabına Kaydedilmesi
3. Kurumun İç İmkânları ile Ürettiği Yazılımların Varlık Hesaplarında Takip Edilmemesi
4. Sosyal Tesislere Ait İhaleler Kapsamında Alınan Teminatların İdarenin Muhasebe
Hesaplarına Kaydedilmesi
5. Taşınmazlara İlişkin Envanter Bilgileri ile Muhasebe Bilgilerinin Uyumlu Olmaması
6. Tüm Mal ve Hizmet Alımları Karşılığında Ödenen Katma Değer Vergisi Tutarlarının İndirim
Konusu Yapılması
7. Doğrudan Hizmet Alımı Kapsamında Çalıştırılan İşçiler İçin Kıdem Tazminatı Karşılıklarının Ayrılmaması
B. Diğer Bulgular
1. Borç Stokunun Borçlanma Sınırının Üzerinde Olması
2. Mülkiyeti İdareye Ait Olan Bazı Taşınmazlara İlişkin Ecrimisil ve Kira Bedellerinin İlçe Belediyesi Tarafından Tahsil Edilmesi
3. Evsel Katı Atık Hizmetlerinin Ücretlendirilmesine Yönelik Çalışma Yapılmaması
4. Ecrimisil ve Kira Gelirlerine ait Tahsilat/Tahakkuk Oranının Düşük Olması
5. Toplu Ulaşım Hizmetlerine Ait Ücretlerin Tahsil Edilmesi ve Toplanan Gelirin Paylaştırılması İşlerinin Belediye Şirketine Devredilmesi
6. İSKİ Tarafından Yapılan Kazı İşlerine İlişkin Malzeme Zayiat Bedeli ve Kontrollük Hizmeti Bedellerinin Ruhsat Verilirken Tahsil Edilmesi Gerekirken İzleyen Yıllarda Tahsil Edilmesi
7. Büyükşehir İlçe Belediyeleri Tarafından Tahsil Edilen Çevre ve Temizlik Vergisine İlişkin Gecikme Zammının %20’sinin Büyükşehir Belediyesine Aktarılmaması ve Söz Konusu Gecikme Zamlarının Takip Edilmemesi
8. İhaleler Kapsamında Alınan Geçici Teminat Mektuplarının Muhasebe Kayıtlarına Alınmaması
9. Bazı İşlere Ait Hakedişlerin Ödenmesinde Vergi ve Sosyal Güvenlik Prim Borcu Olmadığına İlişkin Belgenin Sorgulanmaması
10. Açık Hava Reklam Ünitelerinin İşletilmesi İşinde Şartname ve Sözleşmelere Göre Her Yıl Güncellenmesi Gereken Kesin Teminat Tutarlarının Güncellenmemesi
11. Kazı Ruhsatlarının Verilmesi Sırasında Alınması Gereken Teminat Bedellerinin İSKİ’den Alınmaması
12. Kira Sözleşmelerinden Doğan Cari Dönem ve Gelecek Dönemler Maddi Duran Varlık Kira Gelirleri ile İrtifak Hakkı Gelirlerinin Nazım Hesaplarda Yer Almaması
13. Bazı İskelelerin Şehir Hatları AŞ’ye Devredilmesine İlişkin Büyükşehir Belediyesi Meclis Kararı’nda Bu Alanların Üçüncü Kişilere Kiralanmasında Rekabeti Engelleyici Koşul Yer alması
14. Deniz Taksi Hizmetlerinin İhalesiz Yürütülmesi ve Ruhsatlandırma İşlemlerinin Yapılmaması
15. Öğrenci ve Personel Servislerine İhalesiz ve Süresiz Plaka Verilmesi
16. Özel Deniz Taşımacılığı Kapsamında Faaliyette Bulunan Deniz Motorlarına İhalesiz ve Süresiz Olarak Plaka Verilmesi
17. Ticari Taksi ve Dolmuş Plakalarının Kullanım Hakkının Verilmesinde Hatalı Uygulamaların Yapılması
18. Yolcu Taşımacılığı Yapan Bazı Kişilerin İzin veya Ruhsat Belgesi Almaksızın Faaliyette Bulunması
19. Ecrimisilin Olağan Bir Taşınmaz Yönetim Usulü Haline Gelmesi
20. Hizmet Binaları İçerisinde Faaliyet Gösteren Banka Şubelerinden Taşınmaz Kullanım Bedelleri ile Bazı Sabit Giderlerin Alınmaması
21. Kiralama Suretiyle Edinilmiş Olan Film Platosunun Uzun Süre Boyunca Aktif Bir Şekilde Kullanılmamasına Rağmen Kiracılık Hakkının Devam Ettirilmesi
22. Taşınmazların Mevzuata Uygun Bir İşlemle Tesis Edilmiş Hakka Sahip Olmaksızın ve Herhangi Bir Kullanım Bedeli Ödemeksizin Üçüncü Kişilerce Kullanılması
23. Bir Spor Kulübü ile Bir Dernek Lehine Usulüne Aykırı Olarak Kurulan Mülkiyetin Gayri Ayni Hak Tesisinden Söz Konusu Kuruluşların Yararlandırılmaya Devam Edilmesi
24. İntifa Hakkı Sözleşmesine Aykırı Tasarrufta Bulunan Spor Kulübü Derneğinin İntifa Hakkının İptal Edilmemesi
25. Sözleşme veya Protokolle Kiralanan/İrtifak Hakkı Tesis Edilen veya Tahsis Edilen Taşınmazların Sözleşme/Protokol Hükümlerine Göre Kontrol Edilmemesi
26. 2020 Yılı Araç Kiralama Hizmet Alımı İhalelerinin Sözleşme ve Eki Belgelerinde Rekabeti Kısıtlayıcı Hükümlerin Yer Alması
27. Akaryakıt ve Madeni Yağ Alımı İhalesinde Hatalı Uygulamaların Yapılması 28. Araç Kiralama İhalesinde Teknik Şartnamede Belirtilen Kriterlere Uygun Olmayan Araçların İdareye Teslim Edilmesine Rağmen Gerekli İhtarın Yapılmaması ve Böylece Yüklenici Hakkında Sözleşmede Bulunan Yaptırımların Uygulanmaması
29. Aralarında Doğal Bağlantı Bulunmayan İşlerin Birlikte İhale Edilmesi
30. Aşırı Düşük Fiyat Teklifi Sorgulamasının Yapılmamış Olması
31. Farklı Yüklenicilerce Yerine Getirilmesi Mutat Olan Mal, Hizmet ve Yapım İşlerinin İdarece Bir Arada İhale Edilmesi
32. GSM Operatörüyle İhale Mevzuatında Belirtilen Usullere Uyulmadan Sözleşme İmzalanması
33. Bazı Hizmet Alım İhalelerinde Hatalı Uygulamaların Bulunması
34. Araç Kiralama İhalesi Kapsamında Yabancı Menşeli Araç Temin Edilmesi
35. Araç Kiralama İhalesi Kapsamında, Mevzuatında İzin Verilenin Üzerinde Motor Hacimli Araç Temin Edilmesi
36. Araç Kiralama İhalelerinin Sözleşme ve Eki Belgelerinde, Sürücüye Verilecek Ücretin Mevzuatta Belirtilen Üst Sınırı Aşmasına Neden Olan Düzenlemelere Yer Verilmesi
37. Yapım İşi İhalelerinde İş Programı Değişikliği Sonrasında, İş Programı Değişikliğinden Önceki Dönemde Ödenen Fiyat Farklarının Güncellenerek Yeniden Hesaplanıp Ödenmesi
38. İhale İptaline Neden Olan İlan ve Şartname Hükmünün Yeniden İhale Dokümanlarına Konularak İhaleye Çıkılması
39. İstanbul Geneli Asfalt Yapılması İşinde Sözleşme ve İdare Onayı Olmadan Alt Yüklenici Çalıştırılması
40. Kış Şartları ile Mücadele Çalışmaları Hizmet Alım İşinde Şartnameye Uygun Olmayan Araç Kullanılması ve Usulüne Uygun Olmayan Süre Uzatımı Verilmesi
41. Kreş ve Çocuk Etkinlik Merkezi Yapım İşlerinde Mevzuat Gereği İhale Öncesi Tamamlanması Gereken İşlemler Yerine Getirilmeden İhaleye Çıkılması
42. Muhtarlık Ziyaretleri, İstişare ve Koordinasyon Toplantıları ile Organizasyon Hizmet Alımı İşinde Mevzuata Aykırı Uygulamalar Yapılması
43. Muhtelif Organizasyonlar ile Tanıtım-Duyuru Çalışmaları ve Baskılı İşlerin Hizmet Alımı İşinde Hatalı Uygulamaların Yapılması
44. Yapım İşlerine İlişkin Ödeme Sürecinde Düzenlenip İdareye Teslim Edilmesi Gereken Belgelerde Eksiklikler Bulunması
45. İlçe Belediyelerinin Tasarrufunda ve/veya Sorumluluğunda Olan Yerlere Ait Sabit ve Mobil Haberleşme Geçiş Hakkı Bedellerinin İdarece Tahsil Edilmesi ve Söz Konusu Bedellerin İlçe Belediyelerine Gönderilmemesi
46. Elektronik Ulaşım Yönetim Lisansı Olmayan Kişilerin Taksi Yönetim Hizmeti Vermesi
47. Bütçe Emanetleri Hesabında Kayıtlı Borçların Muhasebe Kayıtlarına Alındığı Sıraya Göre Ödenmemesi
48. Gecekondu Fonundaki Paraların Fonun Amacı Dışındaki Harcamalarda Kullanılması
49. Ruhsatsız İş Yerlerinin Faaliyetten Men Edilmemesi
50. İstanbul 15 Temmuz Demokrasi Otogarında Ruhsatsız Olarak Faaliyet Gösteren İş Yerlerine İdare Tarafından Herhangi Bir Yaptırım Uygulanmaması
51. Kamu Kurum ve Kuruluşu Niteliğinde Olmayan Elektrik Dağıtım Şirketine İdare Taşınmazlarının Tahsis Edilmesi
52. Sayıştay Denetim Raporunun Belediye Meclisinde Görüşülmemesi
53. Sosyal Tesislere İlişkin Mevzuatın Gerektirdiği Bazı İşlemlerin Yapılmaması
54. Millî Eğitim Bakanlığına Bağlı Resmî Eğitim Kurumlarında Görev Yapan Bazı Öğretmenlerin Spor Tesislerinin İşletilmesi İşi Hizmet Alımı İhalesi Kapsamında İdarenin Spor Tesislerinde Çalıştırılması
55. KİPTAŞ ile Yapılan Protokole İstinaden İdareye Devredilmesi Gereken Taşınmazların Bazılarının Henüz Devredilmemiş Olması
56. Park, Yeşil Alan ve Kamu Bahçelerinin Yapım ve Onarım İşinde İhale Mevzuatına Uygun İşlem Tesis Edilmemesi
57. Sosyal Yardım Kapsamında Dağıtılmak Üzere Alınan Paketlenmiş Sütlerin İhale Yapılmadan Kamu İhale Kanunu’nun İstisnaları Düzenleyen Hükmü Hilafına Satın Alınması
58. Toplu Taşıma Hizmetlerinde Mevzuatta Yer Almayan Kişiler İçin Ücretsiz Tarife Uygulanıp Bedellerinin Bütçeden Ödenmesi
59. Sosyal Denge Sözleşmesine Mevzuatında Belirtilenin Dışındaki Konularla İlgili Hükümlerin Konulması
60. Kullanılan Tüketim Malzemelerinin Zamanında Giderleştirilmemesi
61. Kurum Aleyhine Sonuçlanan Davalara İlişkin İlamların Gereklerinin Zamanında Yerine Getirilmemesi Nedeniyle İcra Masrafları ve Faiz Giderleri Ödenmesi
62. Bazı Ticari Taksilerin Taksi Yönetim Merkezine Kayıtlı Olmadığı Halde Faaliyette Bulunması

BULGU 1: İSKİ’nin Görev ve Yetki Alanında Yer Alan Taşınmazların İBB Envanterinde Yer Alması İdarenin taşınmaz envanteri ve muhasebe kayıtlarında, Su ve Kanalizasyon İdaresinin görev ve yetki alanında bulunan su isale hatları, drenaj kanalları, kanallar, su arıtma tesisleri ve bunlara benzer taşınmazlar ile bu taşınmazlara ait amortisman kayıtları yer almaktadır.

BULGU 2: Fiber Optik Kablo Hatları ve Altyapı Kurulumuna İlişkin Harcamaların İlgili Varlık Hesabı Yerine Doğrudan Giderler Hesabına Kaydedilmesi İdareye ait olan fiber optik kablo ve altyapı hatlarının kurulumu için yapılan harcamalar
630-Giderler Hesabına kaydedilmek suretiyle doğrudan giderleştirilmiştir.

Yukarıda belirtilen hatalı muhasebe işlemi nedeniyle, 2020 yılı mali tablolarında 630-Giderler Hesabı 125.939.215,00 TL fazla, 251-Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı aynı tutarda eksik yer almıştır.
BULGU 3: Kurumun İç İmkânları ile Ürettiği Yazılımların Varlık Hesaplarında Takip Edilmemesi Bilgi İşlem Daire Başkanlığının kendi kaynakları ile ürettiği yazılımlara ilişkin giderler 260-Haklar Hesabına kaydedilmemiştir.Netice olarak, İdarenin iç imkânları ile ürettikleri yazılımlar için yaptıkları giderleri,işlem tarihindeki maliyet bedeli ile 260-Haklar Hesabında takip etmesi gerekmektedir.
BULGU 4: Sosyal Tesislere Ait İhaleler Kapsamında Alınan Teminatların İdarenin Muhasebe Hesaplarına Kaydedilmesi
İdarenin bütçesinden ayrı bir bütçesi ve muhasebesi olan sosyal tesislere ait nakdi teminatlar ile teminat mektupları Belediye muhasebe kayıtlarında izlenmektedir.

İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; İstanbul Büyükşehir Belediyesi İşletmeler Şube Müdürlüğü tarafından, sosyal tesislerin ihtiyaçlarının karşılanması amacıyla mal ve hizmet alımı ihaleleri yapıldığı, ancak ihaleler kapsamında alınan 1.310.472,93 TL’lik nakdi teminat ile 23.742.368,16 TL’lik teminat mektubunun, ayrı mali tabloları bulunan sosyal
tesislerin hesapları yerine İstanbul Büyükşehir Belediyesinin teminat hesaplarına kaydedildiği tespit edilmiştir.

Netice olarak, sosyal tesislerin ihtiyaçlarının karşılanması için yapılan ihaleler kapsamında alınan nakdi teminatlar ile teminat mektuplarının İdarenin muhasebe kayıtlarında gösterilmesi, 330-Alınan Depozito ve Teminatlar Hesabının mali tabloları da etkileyecek şekilde 1.310.472,93 TL fazla ve 910 Alınan Teminat Mektupları Hesabının da 23.742.368,16 TL fazla gözükmesine neden olmuştur.

BULGU 5: Taşınmazlara İlişkin Envanter Bilgileri ile Muhasebe Bilgilerinin Uyumlu Olmaması İdarenin mülkiyetinde veya tasarrufunda bulunan taşınmazların envanter bilgileri ile muhasebe kayıtları birbiri ile uyuşmamaktadır.

a) Taşınmaz Yönetimine İlişkin Olarak Daire Başkanlıkları Arasında SistemEntegrasyonunun Sağlanmaması İdarede, taşınmaz kayıt ve yönetimine ilişkin faaliyetler Emlak Yönetimi Dairesi Başkanlığınca, taşınmazlara ilişkin işlem ve faaliyetlerin muhasebeleştirilmesi çalışmaları ise Mali Hizmetler Dairesi Başkanlığınca yürütülmektedir. Ancak iki daire başkanlığı arasında taşınmaz kayıt, değerleme, yönetim ve muhasebeleştirmeye ilişkin sistem entegrasyonu olmadığı için 250- Arazi ve Arsalar Hesabı, 251-Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı, 252-Binalar hesap gruplarında eksik bilgi ve hatalara neden olunmaktadır.

Yapılan incelemede, Emlak Yönetimi Dairesi Başkanlığı tarafından Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün Tapu ve Kadastro Bilgi Sisteminden (TAKBİS) belli aralıklarla ve manuel yöntemlerle veri temin ederek oluşturduğu Emlak Bilgi Sistemi (EBİS) bilgi havuzunda, son verilere göre hisseli veya tam hisseli toplam 27.785 adet taşınmaz 210.082.037.925,00 TL değerleme bedeli ile yer alırken; söz konusu taşınmazların, muhasebe sistemi kayıtlarında yer alan bilgilerden süzülerek oluşturulan bilanço ve mizan verilerinde aşağıdaki tabloda gösterildiği şekilde yer aldığı tespit edilmiştir:

Sonuç olarak, bahse konu sistem entegrasyonu olmayışı nedeniyle envanterde yer alan 210.082.037.925,00 TL’lik taşınmazın, muhasebe kayıtlarına ancak 62.266.719.642,11 TL olarak yansıtıldığı görülmüş olup, söz konusu farkın amortisman uygulaması dışında kalan tutarının tespit edilerek ilgili varlık hesaplarında gerekli kayıt güncellemelerinin ve varsa yeni kayıtların yapılmasının varlık hesaplarındaki muhasebe kaydı uyumunu sağlama açısından önemli olduğu değerlendirilmektedir.
b) Belediye Yatırımcı Birimlerinin Taşınmaz Üzerindeki Değer Arttırıcı İşlemlerine Ait Belgelerin İlgili Birime Gönderilmemesi

Yapılan incelemede, İdarenin yatırımcı birimleri tarafından, tapuda kayıtlı olan taşınmazlar formunda yer alan taşınmazlara değer arttırıcı bir işlem yapıldığında, bu T.C. Sayıştay Başkanlığı İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 23 taşınmazlara ilişkin hakedişler yatırımcı birimler tarafından muhasebe birimine intikal ettirilerek söz konusu taşınmaz işleminin maliyet bedeli üzerinden kayıtlara alındığı; ancak, bu durumun Emlak Yönetimi Dairesi Başkanlığına bildirilmediği ve dolayısıyla envanter kayıtlarının düzenlenen hakedişler kadar eksik kaldığı tespit edilmiştir.
Söz konusu durum, Emlak Yönetimi Dairesi Başkanlığı tarafından tutulan kayıtların hatalı ve eksik olmasına neden olmaktadır.

BULGU 6: Tüm Mal ve Hizmet Alımları Karşılığında Ödenen Katma Değer Vergisi Tutarlarının İndirim Konusu Yapılması
İdare tarafından mal ve hizmet üreten birimleri olarak belirlenen 23 müdürlüğünün, yıl içerisinde yapmış olduğu tüm mal ve hizmet alımları karşılığında ödediği katma değer vergisi,191-İndirilecek Katma Değer Vergisi Hesabına alınarak indirim konusu yapılmaktadır.

İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; İdarenin 23 müdürlüğünün gerçekleştirdiği tüm hizmet ve mal satın alımlarının, diğer bir ifadeyle, İdare tarafından satışa konu olmayan kamu hizmeti üretiminde nihai tüketici olarak kullanmak veya tüketmek üzere satın alınmış olunan hizmet ve mal alımlarının da indirim konusu yapılarak 191-İndirilecek
Katma Değer Vergisi Hesabının kullanıldığı tespit edilmiştir.Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; Belediye bünyesindeki 23 müdürlük tarafından sadece gelir elde edilen yapım ve hizmet işleri ile metro ve otopark
yapımlarında ödenen KDV tutarlarının indirim konusu yapıldığı, bu kapsama girmeyen tüm mal alımları ile 23 müdürlük dışındaki diğer harcama birimlerinin giderleri karşılığında ödenen KDV tutarlarının indirimi konusu yapılmadığı, 2021 yılından itibaren ise bulgu doğrultusunda Belediye birimlerince yürütülen yapım ve hizmet işleri ile ilgili katma değer oluşturucu alanların ayrıştırılmasına ve sadece katma değer oluşturan faaliyetler karşılığında ödenen KDV tutarlarının indirime konu edilmesine yönelik çalışmaların başlatılacağı ifade edilmiştir. Ayrıca,T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 26 KDV uygulamasına ilişkin olarak Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nde yeni bir düzenleme yapılmasının da uygun olacağı belirtilmiştir.

Sonuç olarak, 23 müdürlükçe yapılan tüm mal ve hizmet alımlarında indirim hakkı doğurmayan KDV ödemelerinin de indirim kapsamında değerlendirilmesi ve bu doğrultuda muhasebeleştirilmesi nedeniyle; 190-Devreden Katma Değer Vergisi Hesabı ile 191-İndirilecek Katma Değer Vergisi Hesabında olması gerekenden fazla tutar, 630-Giderler Hesabı (veya ilgili varlık hesabında) ile 360-Ödenecek Vergi ve Fonlar Hesabında olması gerekenden eksik tutar yer almıştır.
BULGU 7: Doğrudan Hizmet Alımı Kapsamında Çalıştırılan İşçiler İçin Kıdem Tazminatı Karşılıklarının Ayrılmaması
Belediyede geçmiş yıllarda personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalesi kapsamında çalıştırılan, sonrasında 696 sayılı KHK uyarınca belediye şirketlerinden doğrudan hizmet alımı ile temin edilen işçiler için kıdem tazminatı karşılığı ayrılmamıştır.

B. DİĞER BULGULAR
Bu bölümde, mali rapor ve tablolara verilen görüş ile ilgili olmayan bulgular yer almaktadır.
BULGU 1: Borç Stokunun Borçlanma Sınırının Üzerinde Olması İdarenin 2020 yılı borç stok tutarı, 5393 sayılı Kanun’un 68’inci maddesi birinci fıkrasının (d) bendinde gösterilen borçlanma sınırının üzerinde gerçekleşmiştir.

Yapılan incelemede, İstanbul Büyükşehir Belediyesi ilgili birimlerinden elde edilen verilere dayanılarak yapılan hesaplama sonucunda, aşağıdaki tablolarda görüleceği üzere; 2020 yılı borç stoku tutarının, İdarenin borçlanma haddinin 7.142.545.647,90 TL üzerinde olduğu tespit edilmiştir.

İdarenin borçlanma haddinin aşılmasına yol açan faktörün, geçmiş yıllarda da Sayıştay Raporlarında bulgu olarak yer alan “İdarenin borç stokunun hesabında piyasa borçları ile vergi ve sosyal güvenlik primi borçlarının dikkate alınmaması” olduğu görülmektedir.

Bulguda bahsi geçen durumun mevcudiyetine rağmen; bankalardan, 2019 yılında toplam 789.214.947,00 EURO ve 2.545.000.000,00 TL borçlanılmış; 2020 yılında ise toplam borçlanmaya 22.340.265,20 EURO, 580.000.000,00 USD ve 1.930.000.000,00 TL daha ilave edilmiştir.

2019 yılı bütçe gelirleri toplamı 19.537.299.032,00 TL olan İdarenin; faaliyet, vergi ve sosyal güvenlik borçları da dahil 2020 yılı borçlanma haddini 36.260.250.138,44 TL olarak hesaplaması gerekirken, söz konusu borç kalemlerinin borç stoku içinde değerlendirilmemesi nedeniyle, 2020 yılında 43.402.795.786,34 TL borç stoku oluştuğu görülmektedir. Netice olarak; İdarece yapılan borç stoku hesaplamasında, 320-Bütçe Emanetleri Hesabı, 360-Ödenecek Vergi ve Fonlar Hesabı ve 361-Ödenecek Sosyal Güvenlik Kesintileri hesap kodlarında yer alan faaliyet/piyasa ve vergi ve sosyal güvenlik borçları yer almamış,
dolayısıyla toplam 7.441.622.380,48 TL tutar borç stoku hesaplamasına dâhil edilmemiş ve böylece İdarenin borç stoku tutarı, borçlanma sınırı üzerinde oluşmuştur.
BULGU 2: Mülkiyeti İdareye Ait Olan Bazı Taşınmazlara İlişkin Ecrimisil ve Kira Bedellerinin İlçe Belediyesi Tarafından Tahsil Edilmesi İdarenin hüküm ve tasarrufu altında bulunan bazı taşınmazlar Eyüpsultan Belediyesi tarafından kiraya verilmekte ve kira bedelleri ile üçüncü kişilerce işgal edilen taşınmazlara ilişkin ecrimisil bedelleri söz konusu belediye tarafından tahakkuk ve tahsil ettirilmektedir.

BULGU 3: Evsel Katı Atık Hizmetlerinin Ücretlendirilmesine Yönelik Çalışma Yapılmaması İdare tarafından evsel katı atık hizmetleri için ücretlendirme ile ilgili herhangi bir işlem yapılmamıştır.

İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; evsel katı atık hizmetleri için ücretlendirme ile ilgili tarife belirleme, abonelik ve sözleşme, diğer idareler arasında maliyet ve bölüşüm hesabı gibi herhangi bir işlemin tesis edilmediği veya girişimde bulunulmadığı tespit edilmiştir. Bu durum dolaylı olarak Belediyeyi önemli bir gelir kaleminden mahrum
bırakmaktadır.

BULGU 4: Ecrimisil ve Kira Gelirlerine ait Tahsilat/Tahakkuk Oranının Düşük Olması İdarenin tahakkuku yapılan kira gelirleri ile ecrimisil gelirlerinin tahsilat oranları düşük düzeyde kalmıştır.

İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; ecrimisil ve kira gelirlerinin tahsilat oranlarının 2020 yılında %27,84 düzeyinde olduğu anlaşılmış olup aşağıdaki tabloda görüleceği üzere, taşınmaz kira sözleşme bedelleri ile belediye tarafından takdir edilen ecrimisil bedellerine ilişkin 966.417.458,00 TL’lik toplam ecrimisil ve kira tahakkuk tutarının 697.360.913,00 TL’lik kısmının tahsil edilmediği tespit edilmiştir.

BULGU 5: Toplu Ulaşım Hizmetlerine Ait Ücretlerin Tahsil Edilmesi ve Toplanan Gelirin Paylaştırılması İşlerinin Belediye Şirketine Devredilmesi İstanbul Büyükşehir Belediyesi Meclisinin 19.11.2015 tarihli ve 1931 sayılı Kararı ile, İstanbul toplu ulaşım hizmetlerinin yürütümünde ayrılmaz bir parça olan istanbulkart ve diğer ödeme araçlarının 6493 sayılı Kanun uyarınca ödeme aracına dönüştürülerek İstanbul Büyükşehir Belediyesi, bağlı kuruluşları ve iştirakleri tarafından yönetilen, denetlenen, işletilen ve işlettirilen toplu ulaşım hizmetlerinde geçerli kılınması ve diğer ödeme araçlarının ihracı suretiyle işletilmesi; 5216 sayılı Kanun’un 26’ncı maddesine istinaden Belediyenin iştiraki Belbim Elektronik Para ve Ödeme Hizmet1eri AŞ’ye 15 yıl süre ve her yıl yeniden değerleme oranında arttırılmak üzere Yıllık 1.500.000 TL+KDV bedel ile devredilmiştir.
Söz konusu devir sonucunda, anılan hizmetlerin ilgili Şirketçe görüldüğü, karşılığında bu Şirkete gerek Büyükşehir Belediyesince gerekse diğer işletmecilerce komisyon adı altında bedel ödendiği, 2020 yılında (önceki yıllarda olduğu gibi) Büyükşehir Belediyesince giderleri bütçeden ödenerek doğrudan görülen denizde toplu taşıma hizmetinden yararlananlardan tahsil edilmesi gereken meblağların da bu kapsamda ilgili Şirkete komisyon ödenerek tahsil ettirildiği anlaşılmaktadır.

Gelirin tahsil edilmesi ile ilgili işler, kamunun yetki ve imtiyazı olup devredilmesi söz konusu olamayacağı gibi; gelir toplama ve elektronik kart kullanımı ile ilgili işlemler, toplu ulaşımın yürütülmesi için gerekli personel, araç, gereç, hat vs. sahibi olmayan bir şirkete toplu ulaşım hizmetleri işletmesinin devri olarak da değerlendirilemez. Yapılan işlem toplu ulaşım hizmetlerine ilişkin işletmenin devredilmesi değil, bu işletmenin unsurlarından bir tanesine, yani gelir toplamaya ait imtiyaz hakkının verilmesi veya devri niteliğindedir. Ayrıca, 2886 sayılı Kanun’da gelir toplama işlemleri, ihale konusu yapılabilecek işler arasında sayılmamaktadır. İhalesi yapılamayacak bir hak veya yetkinin,ihalesiz devri de yapılamaz. Zira yürürlükte bulunan gerek belediye kanunları ile ihale kanunlarına göre, gerekse de mali yönetime ilişkin mevzuata göre kamu hizmetinin asli bir unsuru ve gereği olan gelirlerin toplanması kamunun devredilemeyecek veya ihale ile üçüncü kişilere verilemeyecek görev ve yetkilerdendir.

Gelirlerin toplanması ile ilgili görev ve yetkinin, belediyenin sermayesine sahip olduğu veya ortağı olduğu şirketine devredilmesi, karşılığında bir bedel öngörülmüş olsa dahi, 5216 sayılı Kanun’un 26’ncı maddesi kapsamında değerlendirilemez.

Öte yandan, İstanbul ilinde otobüs işletmeciliği konusunda kanunla yetkilendirilmiş Kurum İETT’dir. 3645 sayılı Kanun’da İETT’nin Belediyeye bağlı olduğu belirtilmiş ise de Kurumun ayrı bir tüzel kişiliği olduğu da ifade edilmiştir. Kanun’da İETT’nin görev ve yetkileri belirtilmiş, Büyükşehir Belediyesinin Kurumla ilgili iş ve işlemlerden hangilerinde karar
alacağı, ilgili maddelerde izah edilmiştir. Buna karşın Belediye veya Belediye Meclisinin Kurum hakkında her türlü karar alabileceğine ilişkin bir hükme Kanun’da yer verilmemiştir.Dolayısıyla İETT’nin gerçekleştirdiği hizmet sunumlarından elde edeceği gelirlerin toplanması ile ilgili olarak İBB Meclisinin karar alma yetki ve görevi bulunmamaktadır. İETT, işlettiği toplu taşımalarla ilgili gelirlerini nasıl tahsil edeceği, kullanılacak elektronik biletler ve diğer işlemlerle ilgili kararları kendi mevzuatı ve yetkili organları aracılığıyla almak durumundadır.Büyükşehir Belediyesince, toplu ulaşımda hizmetlerin etkin bir şekilde sunumu,entegrasyonu ve vatandaşın daha kolay ve hızlı bir şekilde söz konusu hizmetten yararlanmasının sağlanması amacıyla, farklı sistem veya elektronik bilet-kartlar geliştirilip, bu kartların kullanılması düzenlenebilir. Mevcut ve isim hakkı üçüncü kişilerde olan kartların kullanılmasını da düzenleyebilir. Ancak bu durumda (bilet basım işinin ihale edilmesinde olduğu gibi), ihale ile söz konusu bilet sistemini belirlemesi gerektiği de açıktır. Her halükarda,biniş ve yararlanma imkânı tanıyan söz konusu kartlara yapılacak ödemeler (yüklemeler) için gereken, geçerli para ve ödeme yöntemleri ile banka hesabı, ödeme cihazı veya vezne kurulması, üçüncü kişilerin kart satış ve yüklemelerdeki aracılığı gibi işlemlerin, 4749 sayılı
Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un ve yürürlükteki diğer yasal düzenlemelere uygun olarak, Belediye adına açılan banka hesapları ve vezneler   ve bizzat Belediye tarafından gerçekleştirilmesi gerektiği açıktır. Tüm bu hizmetlerin ise, bizzat ya Büyükşehir Belediyesince yerine getirilmesi, ya da Kanun’la kendisine toplu taşıma hizmetleri konusunda özel yetki verilmiş kuruluşça (İETT) yerine getirilmesi gerekmektedir.
Hizmetten yararlanma imkânı sağlayan kart ve diğer yöntemlerin, toplu taşıma hizmeti sunan diğer kişi ve kuruluşlarca da kullanılması, yetki verilmesi şartı olarak düzenlenebileceği gibi, sözleşme ve protokollerle de düzenlenebilir. Bu sistemin kullanım alanının başka alanları da kapsayacak şekilde genişletilmesi de mümkündür. Yine Belediyece bu sistemin kullanılması
ve işletilmesi için gerekli olan alet, cihaz, personel, banka anlaşmaları gibi işlerinin, 4749 sayılı Kanun’a uygun olarak doğrudan kendisi yerine getirebileceği gibi gerekli olan kısımlarını ihaleyle ya da sözleşmelerle temin de edebilecektir. Örneğin kartlara yükleme yapılmasına imkân tanıyan cihazları kiralayabilir, tüm sistemlerin bakımı ve desteği için hizmet alımı yapabilir, ödemeye aracılık edecek bankalarla kredi kartı ile tahsilat da dâhil olmak üzere anlaşmalar yapılabilir.
Ancak, bu sistemin yürütülmesi; gerek bedellerin doğrudan hesaplar aracılığıyla veya cihazlardan toplanması, toplanan meblağlardan kullanım adetlerine göre hizmet sunucularına aktarılacak bedellerin belirlenmesi gibi işlerin tamamı bir bütün olarak gelirlerin toplanmasına dâhil unsurlar olduğundan, Belediyenin ortağı olduğu şirkete 5216 sayılı Kanun’un 26’ncı maddesine göre devredilmesi veya başka bir kişiye ihale edilmesi mümkün görülmemektedir.

Öte yandan 5216 sayılı Kanun’da, hizmet gelirlerinin tahsil edilmesi veya gelir toplama işlerinin şirkete veya başka bir kuruluşa devredilebileceğine ilişkin bir ifade yer almadığı gibi 5018 sayılı Kanun başta olmak üzere diğer kanunlarda, gelirlerin nasıl tahsil edileceği de düzenlenmiş olup söz konusu düzenlemelerde gelirlerin tahsili ile ilgili işlerin başka bir şirket veya kuruma devredilebileceğine dair bir hüküm yer almamaktadır.

Toplu ulaşımda kullanılan kartın işletilmesi işinin devri; söz konusu hizmet gelirlerinin toplanması, yönetilmesi ve dağıtılması işlerinin de devri anlamına gelmekte olup kurumların asli görevlerinden olan gelirlerin tahsili ve yönetilmesi işlerinin devredilebilmesi mümkün görülmemekte ve bulguda belirtilen devir işlemi mevzuata aykırılık oluşturmaktadır.

Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından: 5216 sayılı Kanun’un 26’ncı maddesinde toplu ulaşım hizmetlerinin işletmesinin belediyenin kendi şirketlerine devredilebileceğinin düzenlenmiş olduğu; gerek 5216 sayılı Kanun gerekse 5393 sayılı Kanun’da veya diğer kanun ve yönetmeliklerde “toplu ulaşım hizmetleri” konusu ile ilgili bir
T.C. Sayıştay Başkanlığı İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 46 tanımlama veya açıkça bir ifade yer almadığı; konunun kamu yararı gözetilerek değerlendirilmesi durumunda toplu ulaşım hizmetlerinin kapsamına, toplu ulaşım hizmetlerinin ayrılmaz bir parçası olan toplu ulaşım hatlarının işletilmesi, planlanması, bilet, ücret toplaması vb. hususların da girdiği ve bu haliyle mevcut durumun mevzuata uygun olduğunun düşünüldüğü ifade edilmiş olmakla birlikte; 5216 sayılı Kanun’da, toplu ulaşım hizmetlerinin işletmesinin şirkete devrinden bahsedilmekte, gelir toplama hizmetinin münferiden devrine ilişkin bir düzenleme yer almamaktadır. Kanun maddesinde geçen tüm hizmetler, hizmeti
oluşturan unsurlar ile bir bütün olup, işletme kavramının içeriği de hizmetin tüm unsurlarını kapsamaktadır.

Sonuç olarak, hizmetin asli unsuru olan gelirinin toplanması, yönetilmesi ve dağıtılması ile ilgili işlerin; hizmet gerek büyükşehir belediyesince bizzat işletilsin veya hizmet alımı yoluyla işlettirilsin ( denizde toplu taşıma hizmeti gibi), gerekse özel kanunu gereğince bağlı kuruluşları ve ortağı olduğu şirketlerince yerine getirilsin, ayrı bir tüzel kişiliğe sahip başka bir şirkete ihaleli veya ihalesiz, bedelli veya bedelsiz devredilmesinin, mevcut mevzuatımıza göre
mümkün olamayacağı değerlendirilmektedir.
BULGU 6: İSKİ Tarafından Yapılan Kazı İşlerine İlişkin Malzeme Zayiat Bedeli ve Kontrollük Hizmeti Bedellerinin Ruhsat Verilirken Tahsil Edilmesi Gerekirken İzleyen Yıllarda Tahsil Edilmesi İdarece, İSKİ’nin kazı işlerine ait malzeme zayiat bedeli ve kontrollük hizmeti bedelleri izleyen yıllarda tahsil edilmektedir.

31.12.2020 tarihi itibariyle, İdarenin 2020 yılı içerisinde İSKİ için yapmış olduğu ruhsatlandırmalara ilişkin toplam 5.409.460,79 TL kontrollük bedeli ve 2.591.919,97 TL malzeme zayiat bedeli olmak üzere, toplam 8.001.380,76 TL alacağı bulunmaktadır. Söz konusu alacaklar 2020 yılı içerisinde tahsil edilmesi gerekirken izleyen yıla aktarılmıştır. Yukarıda tespit edilen durum sadece 2020 yılı açısından geçerli olmayıp geçmiş yıllarda da yıl içinde tahsili gereken tutarların izleyen yılda toptan tahsili yönteminin seçildiği anlaşılmıştır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; altyapı kazı çalışmaları sonrasında İSKİ’den yapılacak tahsilatların yılı içinde gerçekleştirilmesi konusunda bulgu doğrultusunda hareket edileceği ve iki kurum arasında mahsuplaşma yapılacağı ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, kazı ruhsatının verildiği yılda İSKİ’den tahsili gereken malzeme zayiat bedeli ve kontrollük hizmeti bedelinin izleyen yılda tahsili mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil etmektedir.
BULGU 7: Büyükşehir İlçe Belediyeleri Tarafından Tahsil Edilen Çevre ve Temizlik Vergisine İlişkin Gecikme Zammının %20’sinin Büyükşehir Belediyesine Aktarılmaması ve Söz Konusu Gecikme Zamlarının Takip Edilmemesi İdareye ilçe belediyeleri tarafından tahsil edilerek gönderilen çevre temizlik vergisine ilişkin gecikme zammının %20’si ilçe belediyelerince belirli dönemlerde aktarılmamıştır.

BULGU 8: İhaleler Kapsamında Alınan Geçici Teminat Mektuplarının Muhasebe Kayıtlarına Alınmaması İdarenin yapmış olduğu ihalelerin tamamında istekliler tarafından verilen geçici teminat mektuplarının muhasebe kayıtlarında takip edilmemiştir.

BULGU 9: Bazı İşlere Ait Hakedişlerin Ödenmesinde Vergi ve Sosyal Güvenlik Prim Borcu Olmadığına İlişkin Belgenin Sorgulanmaması İdarenin bazı işlerine ilişkin hakediş ödemelerinde; vergi ve Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) borçları mevzuatın öngördüğü şekilde tam olarak sorgulanmamaktadır.
Yüklenicilere hakediş ödemeleri yapılırken yüklenicinin SGK’ye olan idari para cezası,prim ve prime ilişkin gecikme cezası, gecikme zammı ve diğer ferilerinden oluşan borçları ile Hazine ve Maliye Bakanlığına olan vergi ve vergi ziyaı cezaları, gecikme zam ve faizlerinden oluşan borçlarının sorgulanması, muaccel borç var ise hakedişin ödenmemesi, belli şartlar halinde bu borçların hakedişten kesilmesi gerekmektedir.
a) Sosyal Güvenlik Primi
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun “Prim ve idari para cezası borçlarının hakedişlerden mahsubu, ödenmesi ve ilişiksizlik belgesinin aranması” başlıklı 90’ıncı maddesine göre; kamu idarelerinin ihale yoluyla yaptırdıkları her türlü işlere ait hakediş ödemeleri, işverenin SGK’ye herhangi bir idari para cezası, prim ve prime ilişkin
borcunun olmaması kaydıyla ödenir. Kesin teminatları ise ihale konusu işle ilgili olarak Kuruma borçlarının bulunmadığının tespit edilmesinden sonra iade edilir. Aynı maddede bu kapsamda yapılacak işlemlere ait usul ve esasların çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği ifade edilmiştir.
Sosyal Güvenlik Kurumu Prim ve İdari Para Cezası Borçlarının Hakedişlerden Mahsubu, Ödenmesi ve İlişiksizlik Belgesinin Aranması Hakkında Yönetmelik’in 2’nci maddesine göre; bu Yönetmelik, kamu idarelerinin ihale yoluyla yaptırdıkları her türlü işi kapsamaktadır.
Yönetmelik’in “Hakedişten Kesinti ve Mahsup” başlıklı 6’ncı maddesinin (5) numaralı fıkrasında ise, yapılan kesintinin ödeme belgesinde gösterileceği ve onbeş gün içerisinde Sosyal Güvenlik Kurumuna aktarılacağı açıklanmıştır.Bu düzenlemelere göre İdare; ihale ile yaptırılan işlere ait hakediş ödemelerinden önce,hem yüklenicilerin hem de alt yüklenicilerinin SGK’ye olan idari para cezası, prim ve prime ilişkin borçları sorgulamak ve varsa borçları hakedişten keserek kurumun hesabına 15 gün
içinde yatırmakla mükelleftir.
b) Vergi Borcu
6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunu’nun “Amme alacağı ödenmeden yapılmayacak işlemler ile işlem yapanların sorumlulukları” başlıklı 22/A maddesinin verdiği yetkiye istinaden, 1 sıra no.lu Tahsilat Genel Tebliği 30.06.2007 tarihli ve 26568 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.Söz konusu Tebliğ’in birinci kısmındaki “Amme Alacaklarının Korunması” başlıklı ikinci bölümünün “V. Amme Alacağı Ödenmeden Yapılmayacak İşlemler ile İşlem Yapanların Sorumlulukları” başlıklı alt kısmın 2’nci maddesine göre; 5018 sayılı Kanun’a tabi kamu idarelerince, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamında hak sahiplerine yapılacak her yıl güncellenen tutarın üzerindeki ödemeler sırasında Bakanlığa bağlı tahsil dairelerine vadesi geçmiş borçlarının bulunmadığına ilişkin vadesi geçmiş borç durumunu gösterir belge
aranılması gerekmektedir.
İlgili Tebliğ’in aynı alt kısmının 6’ncı maddesinde, vadesi geçmiş borç durumunu gösterir belgeyi aramadan ödeme yapan kurum ve kuruluşlara idari para cezası tatbik edileceği ve ilgili belgeyi aramadan işlem tesis edenlere de 5326 sayılı Kabahatler Kanunu hükümleri kapsamında idari para cezası uygulanacağı hüküm altına alınmıştır.Yukarıdaki hükümlerden, hakediş ödemelerinde “vadesi geçmiş borç durumunu gösterir belge”nin aranması ve borç kapanmadan ödeme yapılmaması için;
-Kurumun 5018 sayılı Kanun kapsamına giren bir kurum olması,-İşin 4734 sayılı Kanun kapsamında yapılan bir iş olması,
-Hak sahibine yapılacak ödemenin (hakediş) Tebliğ’de belirlenen tutarın üzerinde olması,-Borcun, vadesi geçmiş bir borç olması,-Vadesi geçmiş borç tutarının Tebliğ’de belirlenen tutarı aşması,Şartlarının birlikte sağlanması gerekmektedir. Bu şartların sağlanması halinde kamu idaresi ilgilinin vergi borcu kapanıncaya kadar yükleniciye hakediş ödemesini
gerçekleştirmeyecektir.

İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; muhtelif işlere ilişkin hakediş ödemelerinde söz konusu belgelerin aranmadığı veya belge yer alsa bile süresinin geçmiş olduğu görülmüştür. Ayrıca temlikli alacaklarda temellük edenin vergi borcu sorgulaması yapılmadığı da tespit edilmiştir. Aşağıda bu duruma ait bazı örneklere yer verilmiştir:-İdarenin kendi iştirak şirketlerinden yaptığı 2019/562063 İKN’li iş gibi bazı ihalelere ilişkin ödemelerde söz konusu belgelerde eksiklikler olduğu görülmüştür.
-2018/235646 İKN’li işe ait 6’ncı hakedişe ilişkin sorgulamalara bakıldığında, dört farklı ödeme tarihinden sadece birine ilişkin vergi alacağı kontrolünün sağlandığı görülmüş olup diğer kontrollere ilişkin belgelere rastlanmamıştır.-2019/5620653 İKN’li işe ait bazı hakedişlerde söz konusu belgelerin olmadığı görülmüştür.
İdarenin bu uygulaması ilgili mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil etmektedir. Hâlbuki hakediş ödemelerinin yapılmasında yüklenicinin her iki kamu borcunun bulunması durumunda,borçların hakediş ödemesinden kesilerek sosyal güvenlik primi ile ilgili olanlar SGK’ya diğerleri de ilgili vergi dairesine gönderilmek üzere muhasebe hesaplarına alınmalıdır.
Ayrıca hakediş tutarının tamamının veya bir kısmının bütçe emanetlerinden ödenmesi halinde de, ödeme tarihi itibariyle borç sorgulamalarının yapılması; temlikli alacaklarda ise,hem temlik edenin hem de temellük edenin vergi borcu sorgulaması yapılması uygun olacaktır.

Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; alacaklıların vergi veya sosyal güvenlik prim borcu bulunduğu durumlarda işlerin yürütülmesini ve bu işler kapsamında çalışanların ücretlerinin ödenmesini sağlamak ve firmaların mağdur olmasını önlemek amacı ile alacaklının emanet hesabında var olan vergi veya sosyal güvenlik prim borçlarından daha
fazla tutar tutularak ödeme yapıldığı, ayrıca bu uygulamanın genel bir uygulama olmayıp yalnızca personel çalıştıran yüklenicilerin maaş ödemelerine ilişkin olmak üzere istisnai olarak uygulandığı ve ödemelerde bulgu doğrultusunda işlem tesis edileceği ifade edilmiştir.İdare tarafından, söz konusu uygulamanın yalnızca personel çalıştıran yüklenici ihalelerinde uygulanıyor denilmişse de; İdarenin yapım işleri de dâhil olmak üzere bu kapsamda ihaleleri mevcuttur. Ayrıca söz konusu uygulama, mağduriyet yaşanmaması için uygulanıyor olsa bile, bulguda açıkça anlatıldığı üzere mevzuata aykırıdır. İdare tarafından hakediş ödeme sürecinde belirtilen borç sorgulamalarının yapılması gerekmekte olup yüklenicinin borcu
olması durumunda mevzuat gereği işlem tesis edilmesi gerekmektedir.
Sonuç olarak, İdarenin hakediş ödemelerinden yapacağı kesintiler kamu alacağının korunması açısından önemlidir. İdare giderinin yapılmasında görevli olanlar mevzuat hükümleri uyarınca, kesintileri zamanında ve eksiksiz yaparak ilgili kurumlara göndermekle yükümlüdürler

BULGU 10: Açık Hava Reklam Ünitelerinin İşletilmesi İşinde Şartname ve Sözleşmelere Göre Her Yıl Güncellenmesi Gereken Kesin Teminat Tutarlarının Güncellenmemesi Büyükşehir Belediyesince 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’na göre ihale edilen ve Kültür AŞ’nin yüklendiği “İstanbul Büyükşehir Belediyesinin Mülkiyetinde veya Tasarrufunda Bulunan ve İhale Şartnamesinde Belirtilen Yerlere Konulacak Açık Hava Reklam Ünitelerinin (Billboard, Megalight) 10 Yıl Süreyle İşletmeye Verilmesi” işine ilişkin ihale şartname ve sözleşmelerinde kesin teminat tutarlarının her yıl güncelleneceği düzenlendiği halde ilk yıldan sonraki yıllarda kesin teminat tutarı güncellenmemiştir.

İstanbul Büyükşehir Belediyesinin Mülkiyetinde veya Tasarrufunda Bulunan ve İhale Şartnamesinde Belirtilen Yerlere Konulacak Açık Hava Reklam Ünitelerinin (Billboard,Megalight) 10 Yıl Süreyle İşletmeye Verilmesi işine ait şartnamenin 6’ncı maddesinde; kesin teminat bedelinin Türkiye İstatistik Kurumu tarafından yayımlanan on iki aylık ortalamaya göre yıllık ÜFE artış oranı esas alınarak her yıl güncelleneceği düzenlenmiştir. İşin sözleşmesinde de benzer düzenleme yer almaktadır.
İdarenin hesap ve işlemleri incelendiğinde, Büyükşehir Belediyesi tarafından ihalesi yapılan bahsi geçen işe ait şartname ve sözleşme hükümlerinde kesin teminat miktarlarının her yıl güncelleneceği düzenlendiği halde, ilk yıldan sonraki yıllarda kesin teminat tutarlarının güncellenmediği ve teminat farkının yüklenici tarafından Büyükşehir Belediyesine ödenmediği
tespit edilmiştir. Bu durum, söz konusu şartname ve sözleşmelere aykırılık teşkil etmektedir.Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; Açık Hava Reklam Ünitelerinin İşletilmesi İşi ile ilgili alınan teminatların 2021 yılı Mayıs ayı itibari ile mevcut işletme bedeli üzerinden güncellendiği ifade edilmiştir. Ancak, yapılan güncellemeler sonunda tespit edilen farkların Büyükşehir Belediyesine ödendiğine ilişkin bir bilgi sunulmamıştır.
Netice olarak; yukarıda belirtilen işin şartname ve sözleşmesinde düzenlenen şekilde kesin teminatın güncellenmesi ve farkın Büyükşehir Belediyesine ödenmesi gerekmektedir.
BULGU 11: Kazı Ruhsatlarının Verilmesi Sırasında Alınması Gereken Teminat Bedellerinin İSKİ’den Alınmaması Kazı ruhsatlarının verilmesi esnasında alınması gereken teminat bedelleri İSKİ’den alınmamaktadır

BULGU 12: Kira Sözleşmelerinden Doğan Cari Dönem ve Gelecek Dönemler Maddi Duran Varlık Kira Gelirleri ile İrtifak Hakkı Gelirlerinin Nazım Hesaplarda Yer Almaması İdare tarafından tahsil edilmesi gereken cari dönem ve gelecek dönemler maddi duran varlık kira gelirleri ile irtifak hakkı gelirleri muhasebe kayıtlarında yer almamıştır.

Yapılan denetim neticesinde, İdare tarafından tahsil edilmesi gereken cari dönem ve gelecek dönemlere ait maddi duran varlık kira gelirleri ile irtifak hakkı gelirlerinin ilgili nazım hesaplarda takip edilmediği ve mizan kayıtlarında yer almadığı tespit edilmiştir.

Netice olarak, 2020 yılı tahsilatı 503.214.647,00 TL olan ve detayları aşağıda gösterilen kira sözleşmelerinden doğan cari dönem ve gelecek dönemler maddi duran varlık kira gelirleri ile irtifak hakkı gelirlerinin; Mahalli İdareler Detaylı Hesap Planında yer alan 993-Maddi Duran Varlıkların Kira ve İrtifak Hakkı Gelirleri Hesabında izlenmesi gerekmektedir.

BULGU 13: Bazı İskelelerin Şehir Hatları AŞ’ye Devredilmesine İlişkin Büyükşehir Belediyesi Meclis Kararı’nda Bu Alanların Üçüncü Kişilere Kiralanmasında Rekabeti Engelleyici Koşul Yer alması İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisinin 23.11.2016 tarihli ve 2034 sayılı Kararı’nda,Karara ekli listedeki iskele alanlarının, hali hazırda UKOME kararları ile faaliyet gösteren kişi,
kurum ve kuruluşların hakları saklı kalması koşuluyla İstanbul Şehir Hatları AŞ’ye devredilmesinde söz konusu koşul yönünden 5216 sayılı Kanun’un 26’ncı maddesine ve 2886 sayılı Kanun’a aykırılık oluşmuştur.

Sonuç olarak, bulgu da ayrıntılı olarak anlatıldığı üzere, 5216 sayılı Kanun’da UKOME’lerin hangi amaçla ve nasıl kurulacağı, görev ve yetkilerinin neler olduğu belirtildiğinden, UKOME kararları ile elde edilen haklar, karardaki süre ve şartlarla
korunabilecek olup süresiz, saklı ve kazanılmış hak olarak kabul edilemez. Öte yandan,belediyelere imtiyaz olarak Kanunla tanınmış olan hakların, süresiz olarak başka bir kişi veya kuruma devredilmesi, gerek belediye kanunları gerekse ihale kanunlarına göre mümkün bulunmamaktadır. Bu nedenle, işletme hakkının belediye şirketine devredilmesi 5216 sayılı
Kanun’un 26’ncı maddesine uygun olmakla birlikte, söz konusu devirde hukuki olarak mevcut T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 61 olmadığı halde varmış gibi saklı haklarla ilgili koşullar getirilmesi, mevzuata aykırılık oluşturmaktadır.
BULGU 14: Deniz Taksi Hizmetlerinin İhalesiz Yürütülmesi ve Ruhsatlandırma İşlemlerinin Yapılmaması İdarenin yetki ve görev alanındaki deniz taksi hizmetleri üçüncü kişilerce mevzuata aykırı olarak ihalesiz bir şekilde yapılmaktadır.

İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; 2020 yılı itibariyle birçok deniz taksinin İstanbul deniz ulaşımında aktif olarak kullanılmasına karşın söz konusu hakların yasal bir zemin olmaksızın kullanıldığı; ayrıca yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri doğrultusunda,deniz taksilere Büyükşehir Belediye Meclisi tarafından belirlenen ücret tarifesine göre her yıl ruhsat verilmesi ve ücret tahsilatı yapılması gerekirken halihazırda hiçbir deniz taksinin ruhsatlandırmasının yapılmadığı anlaşılmıştır. İdare, gelir getirici nitelikte olan taşıma imtiyazı için 2886 sayılı Kanun’a göre ihale gerçekleştirmemiş ve bu kapsamda elde edilmesi gereken gelirden mahrum kalmıştır. Aynı zamanda ücrete tabi işler arasında yer alan Deniz Taksi
Çalışma Ruhsatnamesi Bedeli Büyükşehir Belediye Meclisi tarafından 2020 yılı ücret tarifesinde belirlenmesine karşın bu meyanda tahsil edilmiş hiçbir gelir de söz konusu değildir.
Yasal düzenleme incelendiğinde görüleceği üzere, deniz taksi hizmetlerinin yürütülmesinde görevli ve yetkili olan İdarece, ihalesiz ve süresiz olarak herhangi bir kişiye faaliyet izni verilebilmesi mümkün değildir. Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; deniz taksi taşımacılığına ilişkin ruhsatlandırma çalışması teklifinin İBB Meclisine gönderilmiş olduğu ve Meclis kararına istinaden gerekli çalışmaların yapılacağı, mevcut durumda ise Belediye tarafından deniz taksi işletmelerine herhangi bir verilmiş iznin bulunmadığı ifade edilmiştir.Netice olarak; bulguda açıklanan nedenlerle, deniz taksi hizmetlerine ilişkin fiili durum mevzuata aykırı olup bu aykırılığı giderecek şekilde ihale yapılması zorunludur. Deniz taksi
hizmetleri imtiyazı, süresi ve şartları belirtilerek 5216 ve 5393 sayılı Kanunlar çerçevesinde ihale yoluyla verilmelidir.

BULGU 15: Öğrenci ve Personel Servislerine İhalesiz ve Süresiz Plaka Verilmesi İdarenin yetki ve görev alanında faaliyet gösteren öğrenci ve personel servislerine, ihale yapılmaksızın Ulaşım Koordinasyon Merkezi kararı çerçevesinde plaka tahsisi yapılmıştır.

Temel kanunlardaki prensiplere istisna teşkil eden düzenlemeler ancak yasa koyucu tarafından yapılabileceğinden, gerek 5216 ile 5393 sayılı Kanunlarda gerekse de 2886 sayılı Kanun’da, söz konusu hizmetlerin herhangi bir ihale yapılmaksızın üçüncü kişilere gördürülebileceğine dair bir düzenleme bulunmamaktadır. Bu nedenle, toplu taşıma hakkına ilişkin servis plakalarının; hizmet şartlarının ve verilme süresinin belirli olduğu ve herkesin katılımına açık olan ihale usulü ile verilmesi yukarıda belirtilen kanun hükümleri gereğince bir zorunluluktur.
İdareden alınan bilgilere göre 56.450 adet servis plakası doğrudan tahsis edilmiştir. Bu kapsamda; İstanbul Büyükşehir Belediyesine bağlı Ulaşım Koordinasyon Merkezinin 11.06.2019 tarihli ve 6/1 numaralı kararı ile mevcut taşımacı hakkına sahip kişilere 56.450 adet  servis aracı için ihalesiz yapılan plaka tahsis işlemi mevzuata uygun değildir.

Şöyle ki: Ulaşım Koordinasyon Merkezinin 11.06.2019 tarihli ve 6/1 numaralı kararında;“İşbu UKOME Kararından önce İBB’den Servis Taşımacılığı Kartı almış ve Mevcut Taşımacı Hakkına sahip kişilerin araçlarının 34 LAA 001 – 34 LZZ 999 aralığındaki plakalar itibariyle ulaşım projeksiyonu çerçevesinde Tahditli Plaka kapsamında kullanılmak üzere değerlendirilmesi,Servis sayıları ile ilgili oluşacak yeni ihtiyaçların ilgili servis ve ticaret oda temsilcilerinin de bulunacağı bir komisyon marifetiyle belirlenecek rapor doğrultusunda ve ilgili mevzuata göre artırımın yapılması,İlgi (b) UKOME kararında yer alan Servis Taşımacılığı Yetki Belgesi ve Servis Taşımacılığı Kartı haklarının ilgili plakaya devredilmesi ve süresiz hale getirilmesi,Tahdit kapsamındaki plakalı taşıtla turizm taşımacılığı hariç diğer tüm servis taşımacılıkların yapılabilmesi,” denilmek suretiyle plaka sahiplerine ihalesiz bir şekilde süresiz bir hak verilmiş ve aynı zamanda bahsi geçen servis taşımacılığı hakkı tahdit uygulamasıyla önceki hak sahipleri lehine sınırlandırılmıştır.
Bahsi geçen karara ilave olarak 2020/4-7 sayılı UKOME kararı ile önceki kararla 31.03.2019 tarihine kadar verilen sürenin 3(üç) ay daha uzatılarak 30.06.2019 tarihine kadar uzatılması ve bu ara süreçte hak sahibi olup geçerli şartları sağladığı halde başvuru yapmayanların tekrar başvurmaları halinde, tahditli plaka tahsisinin sağlanması kararı alınmıştır.
5216 Büyükşehir Belediyesi Kanunu’na göre öğrenci ve personel servis hizmetine ilişkin haklar büyükşehir belediyesine aittir. Belediyeye ait olan bu hakkın, yasal düzenleme çerçevesinde ihale yoluyla rekabetin ve saydamlığın sağlandığı ve hakkın kulanım süresinin belirli olduğu ihalelerle verilmesi gerekmektedir. Belirtilen servis hizmetlerinde imtiyaz sahibi olan İdarece, ihale yapılmadan rekabetsiz bir şekilde öğrenci ve personel taşıma imtiyazının devri mümkün değildir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 66 Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından: Öğrenci ve servis taşımacılığının toplam taşıma faaliyetlerindeki payı ve fonksiyonu değerlendirilerek, karayolu taşımacılığında servis taşımacılığına ilişkin yapılan çeşitli analizler ve ulaşım projeksiyonları çerçevesinde arz talep dengesi açısından mevcut öğrenci ve personel servislerinde kullanılan
taşıt sayısının yeterli olduğu; 11.06.2019 tarihli ve 2019/6-1 sayılı UKOME kararı gereği büyükşehir sınırları dâhilinde çalışacak araçları ve sayısını belirleme yetkisinin UKOME’ye ait olduğu; yapılan düzenlemenin 03.05.1986 tarihli ve 86/10553 sayılı Ticari Plakaların Verilmesinde Uyulacak Usul ve Esaslar Hakkında Bakanlar Kurulu Kararı’na göre değil 5216 sayılı Kanun’a dayanılarak yapıldığı; bahsi geçen Bakanlar Kurulu Kararı’nın büyükşehir sınırları dâhilinde yapılacak düzenlemelerde uygulanabilirliğinin bulunmadığı; Karar’da yer alan “tahdit” ibaresiyle, 86/10553 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile düzenlenen tahdit uygulamasının değil, bu kelimenin sözlük anlamı olan “sınırlama” ifadesinin kastedildiği; söz konusu Bakanlar Kurulu Kararı’nda plaka verilmesi işlemlerinin İl Trafik Komisyonu tarafından ve ihale yoluyla yapılmasının öngörüldüğü; bulgu konusu düzenlemenin ise 5216 sayılı Kanun ile UKOME’ye verilen sayı belirleme yetkisine istinaden yapıldığı; ayrıca, yapılan
düzenleme ile hâlihazırda faal olan servis taşımacılarına ve araçlarına yeni araç ve taşımacılar ilave edilmediği; mevcut izin belgelerinin kullanım ve geçerlilik şartları ile ilgili yeni bir düzenleme yapıldığı; önceki duruma göre tek bir plaka üzerinden kayıt, takip ve denetimin yapılması ile bürokrasi ve kırtasiyeciliğin önlendiği; bahsi geçen UKOME kararı ile belirlenen
şartları sağlayan kişilerin Belediyeden izin almak suretiyle servis taşımacılığı yapabileceği; servis taşımacılığı yapabilmek için birden fazla belgeye sahip olmak gerekmekte olduğu; nihai olarak gerekli olan “güzergâh kullanım izin belgesi” ve diğer izin belgelerinin alınması zorunluluğunun ortadan kaldırılmamış olduğu ifade edilmiştir.
Her ne kadar İdarece yapılan düzenlemenin 86/10553 sayılı Ticari Plakaların Verilmesinde Uyulacak Usul ve Esaslar Hakkında Bakanlar Kurulu Kararı’na göre değil 5216 sayılı Kanun’a dayanılarak yapıldığı ifade edilmişse de; bulguda bunun aksine bir
değerlendirme yoktur. 5216 sayılı Kanun’a göre, servis araçları ile ilgili idari işlem yapma yetkisi Büyükşehir Belediyesindedir. Dolayısıyla, 5216 sayılı Kanun gereği UKOME tarafından belirlenecek sayıda servis araçları faaliyet gösterebilecektir.
İdare değerlendirmesinde, 5216 sayılı Kanun’a göre büyükşehir sınırları dâhilinde çalışacak araçları ve sayısını belirleme yetkisinin UKOME’ye ait olduğu ifade edilmişse de; mevzuatta, UKOME’nin çalışacak araçları plaka bazında belirleme yetkisine sahip olduğuna dair bir hüküm yoktur. Çalışacak araçların; modelleri, kriterleri, özellikleri ve çalışma şartları
T.C. Sayıştay Başkanlığı İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 67 gibi birçok hususu belirlemek ise UKOME’nin yetkisi dâhilindedir. Ayrıca, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 15’inci maddesi gereğince de belediyeler, toplu taşıma ile ilgili görevlerini; mevzuatta yer alan usullerden birini seçerek ve 2886 sayılı Kanun’daki
düzenlemeler çerçevesinde ihale yoluyla yerine getirmelidir. Aksi halde, 5393 sayılı ve 5216 sayılı Kanunlar ile 2886 sayılı Kanunu’nda yer alan düzenlemelerin bir anlamı kalmayacak,idareler istedikleri şahıslara herhangi bir kurala uymaksızın bir kamu hakkı olan plaka tahsisini yapabileceklerdir.
İdare değerlendirmesinde, yapılan uygulamanın 86/10553 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı kapsamında olmadığı ve tahdit uygulamasıyla, Karar’da geçen tahdit uygulamasının değil, bu kelimenin sözlük anlamı olan “sınırlama” ifadesinin kastedildiği, dolayısıyla öğrenci ve personel servis plakalarının söz konusu Karar kapsamında ihale ile değil UKOME kararı çerçevesinde yapıldığı ifade edilmiştir. Ancak bu açıklamaya katılmak mümkün değildir.Çünkü, bulguda 86/10553 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı’na yer verilmeden güncel mevzuat üzerinden değerlendirme yapılmış olup plaka tahsis işleminin nasıl yapılması gerektiği açıkça izah edilmiştir. Ayrıca, sayı sınırlama ve belirleme yetkisinin UKOME’de olduğu Kanun hükmünde açıklanmıştır. Ancak süresiz bir biçimde plaka tahsisinin yapılması mevzuata aykırılık teşkil etmektedir. “Tahdit” kelimesi ile sınırlama ifade edildiği konusunda da kuşku yoktur. Halihazırda TDK sözlüğüne göre; tahdit kelimesi, sınırlama anlamına gelmektedir.
Burada servis plakası sayısına sınırlama getirildiği, dolayısıyla yeni servis plaka sayısının ilgili UKOME kararına göre artırılabileceği, hâlihazırda ise sayının sabit tutulduğu görülmektedir.Zaten y ukarıda belirtildiği üzere sayı belirleme ve sınırlamada UKOME yetkilidir. Ancak UKOME tarafından sayı belirlendikten sonra plaka bazında hangi araçların çalışma hakkını alacağı ise ihale mevzuatının konusudur.İdare değerlendirmesinde, yeni uygulama ile tek bir plaka üzerinden kayıt, takip ve denetimin yapılması ile bürokrasi ve kırtasiyeciliğin önlendiği ve servis taşımacılığı yapabilmek için birden fazla belgeye sahip olmak gerekmekte olduğu, izin belgelerinin alınması zorunluluğunun ortadan kaldırılmamış olduğu ifade edilmişse de; plaka tahsislerinin mevzuata uygun biçimde yapılması söz konusu iyileştirmelere engel değildir.
Netice olarak, servis plakası tahsis işlemlerinin; süre ve şartları belirtilerek objektiflik,aleniyet ve rekabet ilkelerinin sağlandığı ve mevzuata uygun ihaleler yoluyla gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

BULGU 16: Özel Deniz Taşımacılığı Kapsamında Faaliyette Bulunan Deniz Motorlarına İhalesiz ve Süresiz Olarak Plaka Verilmesi İstanbul Büyükşehir Belediyesi sorumluluğunda olan alanlarda UKOME kararları çerçevesinde deniz motorları ile özel deniz taşımacılığı yapan kişilere 2886 sayılı Kanun hükümlerine aykırı olarak ihalesiz ve süresiz bir şekilde plaka verilmiştir.

Deniz toplu taşımacılığı ile ilgili gerekli belirleme ve toplu taşıma hakkının kullanımına ilişkin düzenleme yapmanın büyükşehir belediyesinin görev ve yetkisinde olduğu anlaşılmaktadır. Diğer yandan, mevzuatta Ulaşım Koordinasyon Merkezine (UKOME) verilen yetki, deniz motorlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkindir. Ancak, sayıları belirlenen deniz araçlarının kimlerce işletileceğinin belirlenmesi ve bu belirlemenin usulü İdarenin kendi görev ve yetki alanında olup UKOME’nin görev alanına girmemektedir. Kaldı ki, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 1’inci maddesinde;“……………belediyelerin…… satım, hizmet…, kira, trampa, mülkiyetin gayri aynı hak tesisi ve taşıma işleri bu kanuna göre yürütülür.” hükmü yer almaktadır.
Diğer yandan, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “Diğer hükümler”başlıklı 28’inci maddesinde, 5393 sayılı Kanun ve diğer ilgili kanunların bu Kanun’a aykırı olmayan hükümlerinin ilgisine göre büyükşehir ve ilçe belediyeleri hakkında da uygulanacağı belirtilmiştir.
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; ilki 21.06.1995 tarihi olmak üzere muhtelif tarihlerde alınan UKOME kararları ile 394 adet deniz motoru plakasına denizde toplu taşımacılık yapma hususunda 2886 sayılı Kanun hükümlerine aykırı olarak yetki verildiği,394 adet plaka sahibi taşımacının da çeşitli kooperatif isimleri altında örgütlenerek deniz özel
toplu taşımacılığına ilişkin faaliyetlerine devam ettiği, söz konusu şahısların kooperatif olarak örgütlenerek işlettiği hatların, sadece Büyükşehir Belediye Meclisince belirlenen beş yıllık çalışma ruhsatı bedeli ödenmek suretiyle kullandırıldığı anlaşılmıştır.Deniz motorları ile yapılan özel deniz taşımacılığı hizmetlerinin; imtiyaz, kiralama,veya hizmet satın alma usullerinden biri ile üçüncü kişilere gördürülebilmesi mümkün olmakla birlikte bu hizmetin üçüncü kişilere gördürülmesinde mutlak olarak belirli bir sürenin öngörülmüş olması zorunludur. Mevzuatında öngörülen sürelerden daha uzun bir sürenin
öngörülmesi ya da hiçbir şekilde süre öngörülmemesi hukuka aykırılık oluşturmaktadır.İdarenin kendisine ait olan özel deniz taşımacılığı imtiyazının fiili olarak süresiz ve ihalesiz kullandırılması mevzuata uygun değildir.T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 70 İlgili mevzuat hükümleri doğrultusunda, eğer kooperatifler üzerinden deniz toplu taşıması hizmeti gördürülecekse; İdare tarafından güzergâhların belli olduğu hatlar
belirlenmeli, söz konusu hatlar için 2886 sayılı Kanun hükümlerine göre ihale yapılarak İdarenin gelir elde etmesi sağlanmalı, hat sahipleri de her yıl Belediye Meclisince belirlenen tarife üzerinden çalışma ruhsatlarını almalıdır.Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; 5216 sayılı Kanun’un 7’nci maddesi kapsamında özel deniz taşımacılığını kapsayacak bir düzenleme yapılmasının planlandığı ifade edilmiştir.
Netice olarak; özel deniz taşımacılığı hizmetlerinin gördürülmesine ilişkin fiili durum mevzuata aykırı olup, bu aykırılığı giderecek şekilde ihale yapılması yasal düzenlemeye uygun olacaktır. Deniz taşımacılığı hizmetlerine ilişkin ihalede süre belirtilmesi gerekmekte olup İdareye ait olan söz konusu imtiyazın ihale yoluyla da olsa üçüncü kişilere süresiz verilmesi
mümkün değildir.
BULGU 17: Ticari Taksi ve Dolmuş Plakalarının Kullanım Hakkının Verilmesinde Hatalı Uygulamaların Yapılması İdare tarafından geçmiş dönemlerde tahsis edilen ve halen faal olarak kullanılan taksi ve dolmuş plakaları mevzuata aykırı biçimde süresiz bir hak olarak kullanılmaktadır.

İstanbul genelinde en son taksi plakası tahsisinin yapıldığı 1998 yılına kadar, 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun 12 ve Karayolları Trafik Yönetmeliği’nin 18’inci maddeleri gereğince çeşitli İl Trafik Komisyonu kararları ile 17.395 ticari taksi plakası verilmiştir.
Bunlardan bazıları 86/10553 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı doğrultusunda ihale ile ancak süresiz olarak verilmiş olup halen faaliyetlerini sürdürmektedir. Diğerleri ise, İl Trafik Komisyonu kararları doğrultusunda noter huzurunda çekiliş yapılması gibi çeşitli şekillerde verilmiş olup faaliyetlerini sürdürmektedirler.Öte yandan, en son minibüs plakası tahsisinin yapıldığı 2006 yılına kadar çeşitli İl Trafik Komisyonu kararları ile 6.460 adet ticari minibüs plakası verilmiştir. Bunlardan bazıları
86/10553 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı çerçevesinde veya UKOME yetkisi dahilinde ihaleli ancak süresiz olarak verilmiş olup halen faaliyetlerini sürdürmektedir. Diğerleri ise, 2918 Sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun 12 ve Karayolları Trafik Yönetmeliği’nin 18’inci maddeleri gereğince İl Trafik Komisyonu kararları doğrultusunda noter huzurunda çekiliş yapılması gibi çeşitli şekillerde süresiz olarak verilmiş olup faaliyetlerini sürdürmektedirler.T.C. Sayıştay Başkanlığı İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 71 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun, 1’inci maddesinde, “……belediyelerin… satım,hizmet….., kira, trampa, mülkiyetin gayri aynı hak tesisi ve taşıma işleri bu kanuna göre
yürütülür.” hükmü yer almaktadır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 7’nci maddesinde;“…Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu
üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, … belirlemek;durak yerleri ile … araç park yerlerini tespit etmek … kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek.büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek. …” denilerek büyükşehir belediyesi, il genelinde ulaşım hizmetleri ve bu hizmetlerin organizasyonunda yetkili kılınmıştır.Ayrıca aynı Kanun’un 9’uncu maddesinde;“Bu Kanun ile büyükşehir belediyesine verilen trafik hizmetlerini plânlama,koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkiler ile büyükşehir sınırları dahilinde il trafik komisyonunun yetkileri ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılır…” hükmü yer almaktadır.
5393 sayılı Kanun’un “Belediyenin yetkileri ve imtiyazları” başlıklı 15’inci maddesinin (p) fıkrasında ise;“Kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek.” denilmektedir.
5393 sayılı Belediye Kanunu ile yürürlükten kaldırılan 1580 sayılı BelediyeKanunu’nun “Belediyenin vazifeleri” başlıklı 15’inci maddesi ikinci fıkrasının 9’uncu T.C. Sayıştay Başkanlığı İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 72 bendinde ve “Belediyelerin hakları, salahiyet ve imtiyazları” başlıklı 19’uncu maddesi birinci fıkrasının 5’inci bendinde yer alan hükümler de, 5393 sayılı Belediye Kanunu’ndakilere benzer düzenlemelerdir. Bu hükümlere göre, gerek 1580 sayılı Kanun’un yürürlük döneminde gerekse 5393 sayılı Kanun’a göre, belediye hudutlarında yolcu taşınması ve toplu ulaşıma ilişkin görev,yetki ve hizmetler belediyelere verilmiş imtiyazlardır. Bu hizmetlerin yerine getirilmesinde belediyeler tekel niteliğinde hak ve imtiyazlara sahiptir. Ayrıca 5216 sayılı Kanun’un 7’inci maddesi gereğince de, minibüs ve taksi dahil tüm toplu ulaşım araçları ile ilgili gerekli düzenlemelerin yapılması ve hizmetlerin yerine getirilmesine ilişkin esas ve usullerin
düzenlenmesi, büyükşehir belediyesinin görev ve yetkisi kapsamındadır. Dolayısıyla belediye kanunlarına göre, belediye sınırlarında, taksi veya dolmuş ile yolcu taşıma faaliyetinde bulunulması da belediyelerin vereceği izin veya hakka bağlıdır.
Yasal düzenlemede belediyelere imtiyaz olarak verilmiş olan şehir içi yolcu taşıma hizmetlerinin yerine getirilmesi bizzat belediyece yapılmadığında, söz konusu kamu hizmeti,kanunlarda belirtilen yöntemlerle üçüncü kişilere gördürülebilecektir. Üçüncü kişilerin belirlenmesi ise, 2886 sayılı Kanun gereğince, rekabete açık, saydamlığı sağlanmış, süresi belirli ihaleler yoluyla yapılması gerekmektedir. Belediye meclisince hizmetin üçüncü kişilere gördürülmesi yönünde karar verilmesi halinde, karardaki yönteme göre ve bu kararda verilen yetkiye dayanılarak ihale işlemleri yetkili kişi ve kurullarca yerine getirilecektir. Bu çerçevede toplu ulaşım ve yolcu taşımaya ilişkin hizmetler bakımından görevli ve yetkili olan belediyenin,bu hizmetlerin üçüncü kişilere gördürülmesini ihale yapılmaksızın doğrudan meclis, encümen veya belediye başkanı kararıyla yapması veya kendisine ait imtiyazı süre belirtilmeksizin devrederek gerçekleştirmesi ya da ihaleyle olsa dahi süresiz satış şeklinde işlem yapması mümkün değildir.
Öte yandan, 86/10553 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı’nın yürürlükte olduğu süre zarfında, 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun “İl ve İlçe Trafik Komisyonları” başlıklı 12’nci maddesindeki düzenleme ile; trafik düzeni ve güvenliği yönünden belediye sınırları içinde ticari amaçla çalıştırılacak yolcu ve yük taşıtları ile motorsuz taşıtların çalışma şekil ve şartları, çalıştırılabileceği yerler ile güzergâhlarını tespit etmek ve sayılarını belirlemek görev ve yetki olarak İl ve İlçe Trafik Komisyonlarına verilmiştir.
86/10553 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Ticari PlakalarınVerilmesinde Uyulacak Usul ve Esaslar Hakkında Karar’ın 1’inci maddesinde;“Bu Karar’da amaç; vatandaşın ulaşım ihtiyacını karşılamak üzere toplu taşımacılığın
T.C. Sayıştay Başkanlığı İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 73 geliştirilmesi, plaka karaborsacılığının ve korsan taşımacılığın önlenmesi, fiilen çalışmakta olan şoför esnafının haklarının korunması maksadıyla taksi, dolmuş, minibüs ve umum servis araçlarına verilecek ticari plakaların sayısı, verilme usul ve esaslarını tespit etmektir.”,
Karar’ın 2’nci maddesinde; “Bu Karar, 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununun 12’nci maddesi hükümlerine
göre, İl Trafik komisyonlarınca plaka tahdidi kararı alınan İllerde uygulanır.”Karar’ın 3’üncü maddesinde;“Ticari Plaka verilebilmesi için;1. Taksi, dolmuş ve minibüslerde; Şoförlük mesleğini geçim kaynağı olarak seçmiş olduğunu ve sürekli olarak icra ettiğini beyan etmiş ve ilgili meslek odasına, ilgili meslek odasının bulunmadığı yerlerde ise şoförler odasına üye olmak,
Karar’ın 5’inci maddesinde; “Ticari plaka, kapalı teklif usulü ile aşağıdaki şartlar dikkate alınarak, trafik komisyonunun tespit edeceği esaslara göre verilir.
a. İlin ihtiyacı dikkate alınarak dağıtılacak ticari plaka sayısı trafik komisyonunca tespit edilecek ticari plakanın serbest piyasadaki tahmini bedelinin %80’ine tekabül eden muhammen bedeli, müracaat şekli, süresi, ihale zamanı ve diğer hususlar mahalli vasıta ve/veya en az iki gazete ile kamuoyuna duyurulur.
b. Tespit edilen ticari plakalar ikişer aylık dönemlerde bir yılda altı defa verilebilir.
c. Kapalı teklif zarfları trafik komisyonları huzurunda açılır ve en yüksek bedeli teklif edenlerde başlamak üzere o dönem için tespit edilen miktarda ticari plaka verilir.” Hükümleri yer almaktadır. Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği’nin 29’uncu maddesinde ise;“Büyükşehir belediyeleri dâhilinde daha önce il trafik komisyonları veya valiliklerce
alınan karar veya izinlerle elde edilmiş haklar saklıdır.” denilmektedir.
Mevzuatına göre, taksi plakalarının geçim kaynağı şoförlük mesleği olanlara süresi ve T.C. Sayıştay Başkanlığı İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 74 şartları belirtilmek suretiyle ihale edilmesi gerekir.
İstanbul sınırları içinde İl Trafik Komisyonu tarafından verilen taksi ve dolmuş plakalarında hak sahipliği için herhangi bir süre belirtilmemiştir. Söz konusu süre belirtilmeksizin yapılan plaka tahsisleri ise 86/10553 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı’na ve
yürürlükte olan 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’na uygun yapılmamıştır.İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; söz konusu 17.395 taksi ve 6.460 dolmuş plaka sahibinden herhangi bir imtiyaz bedeli veyahut yıllık kira bedeli gibi bir ücret tahsil edilmediği tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; 86/10553 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ve çeşitli tarihlerde alınan İl Trafik Komisyonu Kararlarıyla 17.395 adet taksi,6.460 adet minibüs ve 572 adet taksi dolmuşun tahdit altına alındığı, 10.07.2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu sonrası söz konusu toplu ulaşım araçları ile ilgili kayıtların İl Emniyet Müdürlüğü tarafından Belediyeye devredildiği, söz konusu kayıtlarda ilgili plakaların süreli verilmesi veya ihale şartları ile ilgili bir hüküm bulunmadığından bahsi geçen plakaların hâlihazırdaki şekliyle kullanıldığı ve ilgili araçların 5216 sayılı Kanun’un 7’nci maddesinin (p) bendi çerçevesinde geçici ruhsat verilmek suretiyle işletildiği ifade edilmiştir.
Ancak, İl Emniyet Müdürlüğü tarafından Belediyeye devredilen kayıtlarda söz konusu toplu taşıma araçları ile ilgili plakalarda süreye veya ihale şartlarına ilişkin herhangi bir hüküm bulunmadığı ifade edilmişse de; taksi plakalarının verilmesine dayanak olan Bakanlar Kurulu Kararında süre hususu bulunduğu gibi, 5393 sayılı Kanun’un 15’inci maddesine göre imtiyaz olarak verilen haklarda dahi maksimum süre 49 yıldır. Ayrıca 1983’ten beri yürürlükte bulunan ve kamu haklarının kiralanmasına veya satılmasına dair temel mevzuat olan 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun “Kiralarda sözleşme süresi” başlıklı 64’üncü maddesinde yer alan, “Kiraya verilecek taşınır ve taşınmaz malların kira süresi, on yıldan çok olamaz…
Üç yıldan fazla süre ile kiraya verme işlerinde, önceden Maliye Bakanlığından izin alınması şarttır. Katma bütçeli idarelerde bu izin, idarelerin bağlı bulundukları bakanlıktan alınır. Özel İdare ve belediyeler için kendi özel kanunları uygulanır.
Üç yıldan fazla süre ile kiraya verme işlerinde, kira bedeli her yıl şartname ve sözleşmesindeki esaslara göre yeniden tespit edilir.” hükmü gereği kiralamalarda sürenin 10 yıl ile sınırlı olduğu açıktır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 75 Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği’nin 29’uncu maddesinde; “Büyükşehir belediyeleri dâhilinde daha önce il trafik komisyonları veya valiliklerce alınan karar veya izinlerle elde edilmiş haklar saklıdır.” denilmekle birlikte,korunacak olan söz konusu haklar, usulüne uygun olarak elde edilmiş haklar olup ilgili karar ve izinlerin süresi boyunca korunacaktır. Yukarıda açıklanan mevzuat uyarınca, söz konusu hakların süresiz bir şekilde kullanılması mümkün bulunmamaktadır.5393 sayılı Kanun ile 5216 sayılı Kanun gereği, İdarenin yürütmekle yükümlü olduğu bir hizmeti bizzat yerine getirmeyip üçüncü kişilere gördürmesi mümkündür. Ancak,mevzubahis kamu hizmetinin üçüncü şahıslara gördürülmesi, hizmet alanının kamu hizmeti
olma niteliğini ortadan kaldırmadığı gibi bu konuda belediyenin görevinin sona ermesine yol açmamakta ve bu hizmetin yerine getirilmesi yönünden sorumluluğu devam etmektedir. Toplu taşıma hizmetinin bu niteliği gözetildiğinde, bir kamu hakkının süresiz bir şekilde üçüncü kişilere devredilmesi hukuka uygun değildir.
2018/20720 esas sayılı dosyayla yolcu taşımaya ilişkin minibüs hattı tahsisinin iptali nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkin olarak Anayasa Mahkemesine bireysel başvuru yapılmıştır. 04.05.2021 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan 07.04.2021 tarihli Anayasa Mahkemesi Kararı’nda; ilgili idare tarafından başvuruculara ait imtiyazın sona erdirilmesinin pek çok açıdan haklı dayanağı bulunuyorsa da, imtiyaz sahiplerine iptal sonrasında oluşacak yeni duruma uyum göstermeleri için süre ve imkan tanımadan, iptalin olası sonuçları hakkında herhangi bir önlem almadan ve daha da önemlisi iptalden önce buna ilişkin objektif koşullar belirlemeden imtiyazın sona erdirilmesinin bütün külfetin başvuruculara yüklenmesi sonucunu doğuracağından hareketle bu şartlar altında imtiyazın sona erdirilmesi nedeniyle Anayasa’nın 35’inci maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkının ihlal edildiğine karar verilmiştir. Dolayısıyla, Karar’da esas itibariyle imtiyaz hakkının
sonlandırılması değil, imtiyaz hakkının objektif koşullar oluşmadan sonlandırılması Anayasa’ya aykırı bulunmuştur.
Nitekim Danıştay 13’üncü Dairesinin E:2014/1735 ve K:2014/2859 no.lu, E:201/899 ve K:2018/1427 no.lu, E:2015/4749 ve K:2017/961 no.lu Kararları ise; toplu taşıma hatlarının işletme ve işlettirme imtiyazına sahip olan belediyelere imtiyaz bedeli veya kira ücreti ödemeden, herhangi bir ihale veya sözleşme yapmadan İl Trafik Komisyonlarının verdiği kararların kazanılmış hak oluşturmayacağı yönündedir.
Kazanılmış hak kavramı ilgili olarak, Danıştay 10’uncu Dairesinin E:2000/2114 ve T.C. Sayıştay Başkanlığı İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 76 K:2002/3458 no.lu Kararı’nda; kazanılmış hakkın kişiye bağlı olduğu ve önceki yasa döneminde bütün sonuçlarıyla fiilen elde edilmiş bir hakkı bulunmayan kişiye devredilmesinin
mümkün olmayacağı ortaya konulmuştur. Hakların, kazanılmış hak olarak korunmasının sınırları bulunmaktadır. Bunlar, kısaca; kazanılmış hak ilkesinin kamu düzeniyle, kamu yararıyla ve kamu hizmetinin gerekleriyle çatıştığı durumlarda ortaya çıkmaktadır. Bunlara uluslararası sözleşmenin gerekleri ve yasayla aksinin açıkça öngörüldüğü durumları da eklemek
gerekmektedir.Sonuç olarak, taksi veya dolmuş ile yolcu taşıma faaliyetinde bulunulması için belirlenen plakalara izin/ruhsat verilmesi işlemi; 5393 sayılı Kanun’da öngörülen usullerden biri seçilerek, 2886 sayılı Kanun’daki düzenlemeler çerçevesinde süresi belirlenmiş ihaleler ile yapılmalıdır.
BULGU 18: Yolcu Taşımacılığı Yapan Bazı Kişilerin İzin veya Ruhsat Belgesi Almaksızın Faaliyette Bulunması İdarenin görev ve sorumluluk alanında, bazı minibüs, taksi, taksi dolmuş ve servis araçları İstanbul Büyükşehir Belediyesinden izin veya ruhsat almadan çalışmaktadır.

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 7’nci maddesinin birinci fıkrasının (p) bendinde; “Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli
tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve
denizde taksi ve servis araçları dâhil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek.” hükmüne yer
verilerek toplu taşıma hizmetlerinin yürütülmesi, organizasyonu ve araçların
ruhsatlandırılmasında büyükşehir belediyesi yetkili kılınmıştır.
2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun Ek 2’nci maddesinde;
“…
10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 3/7/2005 tarihli ve
5393 sayılı Belediye Kanunu kapsamında ilgili belediyeden;
a) Çalışma izni/ruhsatı almadan,
b) Alınan izin/ruhsatta belirtilen faaliyet konusu dışında,
c)Alınan izin/ruhsatta belirtilen çalışma bölgesi/güzergah dışında belediye sınırları
dahilinde yolcu taşımak yasaktır…. idari para cezası verilir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 77
Fiilin işlendiği tarihten itibaren geriye doğru bir yıl içinde tekerrürü hâlinde, bu fıkrada
yer alan idari para cezaları iki kat olarak uygulanır.
İşleteni veya sahibi, sürücüsünün kendisi olup olmadığına bakılmaksızın aracın bu
maddenin üçüncü fıkrasına aykırı olarak kullanılmaması hususunda gerekli tedbirleri almak ve
denetimini yapmakla yükümlüdür. Araç, bu maddenin üçüncü fıkrasının;
(a) bendinin ihlali hâlinde altmış gün,
…
süreyle trafikten men edilir.
İlgili belediye tarafından tahdit veya tahsis kapsamına alınmış ve bu kapsamda verilmiş
çalışma izninin/ruhsatının süresi bittiği hâlde, belediye sınırları dâhilinde yolcu taşıyan
kişiye… idari para cezası uygulanır ve eksikliği giderilinceye kadar araç trafikten menedilir.”
hükümleri yer almaktadır.
Söz konusu yasal düzenlemede, yolcu taşıma faaliyetinde bulunmak için çalışma izin
belgesi alınmasının zorunlu olduğu belirtilmiş, mevzuata aykırı uygulamaların yaptırımları
açıklanmıştır.
Diğer yandan, 09.05.2018 tarihli ve 2018/3-6 sayılı UKOME kararında; izin belgesi
(ruhsat, güzergâh kullanım belgesi vb.) olmadan çalışılması durumunda: “İzin belgesi dolduğu
halde başvuru yapılmamış ise 7 Gün süreli ihtar verilir. 7 gün içinde başvuru yapılmamış ise 7
gün süreyle belge düzenlenmez, 7 gün sonrasında 10 gün süreyle belge düzenlenmez. Ayrıca 1
yıldan fazla süre geçmesine rağmen izin belgesi almayan araçlara 15 gün, 6 aydan fazla
almayan araçlara 1 hafta süreyle belge düzenlenmez.
Otobüs taşımacılarına 500 indirimli İstanbulkart bedeli uygulanır.” denilmiştir.
İdareden alınan bilgilere göre, 2020 yıl sonu itibariyle; 182 adet ticari hatlı minibüs, 152
adet taksi, 52 adet taksi dolmuş ve 17.630 adet öğrenci ve personel servis aracının çalışma izin
belgesi veya ruhsat almadan faaliyette bulundukları tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; Belediyenin toplu ulaşım
sisteminde yaptığı yenilikler sayılmış ve hizmet kalitesinin artırılması amacıyla çıkarılan
2018/3-6 sayılı UKOME Kararı’na yer verilmiştir. İdare değerlendirmesinde, toplu ulaşım
araçlarının e-tuhim (Toplu Ulaşım Hizmetleri Müdürlüğü) üzerinden online olarak
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 78
ruhsatlandırılması ve söz konusu UKOME Kararı çerçevesinde çıkarılan Toplu Ulaşım Hizmet
Kalitesi Değerlendirme Sisteminde yer alan yaptırım cetvelinin 4’üncü maddesi ve 2918 sayılı
Karayolları Trafik Kanunu gereğince, izin veya ruhsat almaksızın çalışanlara uygulanmakta
olan yaptırımlardan bahsedilmiştir. Ayrıca söz konusu yaptırımlar çerçevesinde hazırlanan ceza
tespit tutanaklarına ilişkin sayısal verilere yer verilmiştir.
Netice olarak, gerekli denetim ve kontrollerin etkin bir şekilde yapılarak ruhsat veya
izin belgesi olmadan çalışanların tespiti ve söz konusu mevzuata aykırı davrananlara gerekli
caydırıcı yaptırımların uygulanması gerekmektedir. Bu bağlamda; İdarece, gerekirse diğer
kamu kurumları ile ortak çalışmalar yapılarak söz konusu izin veya ruhsat almaksızın
çalışanların tespiti ve izinsiz çalışmanın engellenmesi kapsamında etkin çözümler üretilmesi ve
bu kapsamda toplu ulaşımda kalitenin artırılması, izinsiz çalışan araç sayısının olabildiğince
azaltılması gerektiği düşünülmektedir.
BULGU 19: Ecrimisilin Olağan Bir Taşınmaz Yönetim Usulü Haline Gelmesi
2020 yılı içerisinde İdare envanterine kayıtlı 2.909 adet taşınmaz ecrimisil tahsil
edilmek suretiyle kullandırılmıştır. Bu durum, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü ile İdare
envanter kayıtları esas alındığında, İdarenin mülkiyetinde veya tasarrufunda bulunan
taşınmazlarının en az %10’unun kiralama ihalesi düzenlenmeksizin ecrimisil usulüyle
yönetildiği ve bu yönetim şeklinin devamlılık arz ettiği anlamına gelmektedir.
Taşınmaz yönetiminde ecrimisil usulünün yaygın kullanılmasına bağlı olarak aşağıda
belirtilen hatalı uygulamalar ortaya çıkmıştır:
a) İdare Taşınmazlarının Kira Süresinin İhaleye Çıkılmaksızın Uzatılması
İdarenin bazı taşınmazları, kira süresi bitmesine rağmen yeniden kiralama ihalesi
yapılmadan ecrimisil ve/veya kira bedeli alınarak kullandırılmakta ve bu şekilde taşınmazların
kira süreleri uzatılmaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 18’inci maddesinde: Taşınmaz mal alımına, satımına,
takasına, tahsisine, tahsis şeklinin değiştirilmesine veya tahsisli bir taşınmazın kamu
hizmetinde ihtiyaç duyulmaması hâlinde tahsisin kaldırılmasına; üç yıldan fazla kiralanmasına
ve süresi otuz yılı geçmemek kaydıyla bunlar üzerinde sınırlı aynî hak tesisine karar vermenin
belediye meclisinin görev ve yetkileri arasında olduğu;
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 79
Kanun’un 34’üncü maddesinde ise: Taşınmaz mal satımına, trampasına ve tahsisine
ilişkin meclis kararlarını uygulamanın; süresi üç yılı geçmemek üzere taşınmaz kiralanmasına
karar vermenin belediye encümeninin görev ve yetkileri arasında olduğu;
Hüküm altın alınmıştır.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 1’inci maddesinde; genel
bütçeye dâhil dairelerle katma bütçeli idarelerin, özel idare ve belediyelerin alım, satım, hizmet,
yapım, kira, trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve taşıma işlerinin bu Kanun’da yazılı
hükümlere göre yürütüleceği ifade edilmiştir.
2886 sayılı Kanun’un “Ecrimisil ve Tahliye” başlıklı 75’inci maddesinde ise;
“Devletin özel mülkiyetinde veya hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmaz malları
ve Vakıflar Genel Müdürlüğü ile idare ve temsil ettiği mazbut vakıflara ait taşınmaz malların,
gerçek ve tüzelkişilerce işgali üzerine, fuzuli şagilden, bu Kanunun 9 uncu maddesindeki
yerlerden sorulmak suretiyle, idareden taşınmaz ve değerleme konusunda işin ehli veya uzmanı
üç kişiden oluşan komisyonca tespit tarihinden geriye doğru beş yılı geçmemek üzere tespit ve
takdir edilecek ecrimisil istenir. Ecrimisil talep edilebilmesi için, Hazinenin işgalden dolayı bir
zarara uğramış olması gerekmez ve fuzuli şagilin kusuru aranmaz. … Kira sözleşmesinin bitim
tarihinden itibaren, işgalin devam etmesi halinde, sözleşmede hüküm varsa ona göre hareket
edilir. Aksi halde ecrimisil alınır. İşgal edilen taşınmaz mal, idarenin talebi üzerine, bulunduğu
yer mülkiye amirince en geç 15 gün içinde tahliye ettirilerek, idareye teslim edilir.”
denilmektedir.
Diğer yandan, 5393 sayılı Kanun’un 15’inci maddesinde, 2886 sayılı Kanun’un 75’inci
maddesi hükümlerinin belediye taşınmazları hakkında da uygulanacağı belirtildiğinden; İdare
taşınmazlarının işgalli kullanılmasından dolayı ecrimisil alınması ve işgal edilmiş taşınmazların
tahliyesi için bahsi geçen 75’inci madde hükümlerinin uygulanması gerekmektedir.
Bununla birlikte, 6098 sayılı Türk Borçlar Kanunun Uygulama alanı başlıklı 339’uncu
maddesinde; “Kamu kurum ve kuruluşlarının, hangi usul ve esaslar içinde olursa olsun
yaptıkları bütün kira sözleşmelerine de bu hükümler uygulanır” hükmü yer almaktadır.
Mezkur Kanunun Konut ve çatılı işyeri kiralarında sözleşmenin sona ermesi başlıklı
347’nci maddesinde bildirim yoluyla sözleşmenin sona erdirilmesi şu şekilde düzenlenmiştir;
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 80
“Konut ve çatılı işyeri kiralarında kiracı, belirli süreli sözleşmelerin süresinin
bitiminden en az onbeş gün önce bildirimde bulunmadıkça, sözleşme aynı koşullarla bir yıl için
uzatılmış sayılır. Kiraya veren, sözleşme süresinin bitimine dayanarak sözleşmeyi sona
erdiremez. Ancak, on yıllık uzama süresi sonunda kiraya veren, bu süreyi izleyen her uzama
yılının bitiminden en az üç ay önce bildirimde bulunmak koşuluyla, herhangi bir sebep
göstermeksizin sözleşmeye son verebilir.
Belirsiz süreli kira sözleşmelerinde, kiracı her zaman, kiraya veren ise kiranın
başlangıcından on yıl geçtikten sonra, genel hükümlere göre fesih bildirimiyle sözleşmeyi sona
erdirebilirler.
Genel hükümlere göre fesih hakkının kullanılabileceği durumlarda, kiraya veren veya
kiracı sözleşmeyi sona erdirebilir.”
Yukarıda belirtilen yasal düzenlemeye göre, kira süresi biten taşınmazlar için yeniden
kiralama ihalesine çıkılması yasal bir zorunluluktur. Kira süresi sonunda kiracının tahliye
edilmemesi sonucunda taşınmaz üzerindeki kiracı işgalci durumuna düşmekte, işgal süresince
bir tazminat olarak ecrimisil alınması ve taşınmazın tahliyesi için ilgili mülki amire talepte
bulunulması gerekmektedir. Kira süresi biten kiracılar için ecrimisil alınmak suretiyle kiracılık
ilişkilerinin devam ettirilmesi ve bu yöntemin olağan hale getirilmesi mevzuat hükümlerine
açıkça aykırıdır.
İdarenin taşınmaz işlemlerinin incelenmesi neticesinde; bazı taşınmazların kira
süresinin bitmesine rağmen yeniden kiralama ihalesi yapılmadığı, söz konusu taşınmazlar için
ecrimisil ve/veya kira bedeli alınarak kullandırılmaya devam edildiği ve bu şekilde kira
süresinin uzatıldığı; kiralama süresi on yıllık uzama süresini aşan taşınmaz kiralama
sözleşmelerinin de borçlar kanunu hükümlerince feshedilmediği tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; bulgu konusu hususa
katılınmakla birlikte, 2886 sayılı Kanunun 51/g maddesi uyarınca pazarlık usulü ile
belediyelerin kiralama yapabilmesi halinde, ecrimisile konu olan özel işletmelerin kiralamaya
dönüştürülmesinin mümkün olabileceği şerhi düşülmüştür.
Ayrıca, İdare tarafından; kiraya verilen taşınmazlarda fiili kullanıcı olan mevcut
kiracıların yıllar içerisinde yatırım yaptıkları ve markalar oluşturdukları, bu taşınmazların
yeniden ihale edilebilmesi için mevcut kiracıların tahliye edilmesi gerekeceği, bazı taşınmazda
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 81
meri imar planlarına göre yeniden yapı yapılmasının mümkün olamayacağı, uzun süreli
kiralama dosyalarında 2886 sayılı Kanun uyarınca devir yapıldığı ve devir alınan yerlerde de
yeni kiracılar tarafından ciddi maliyetli yatırımlar ve halk arasında “hava parası” olarak
adlandırılan ve İdare bilgisi dışında gerçekleştirilen ödemelerin yapıldığı, bu sebeple 2886
sayılı Kanun’un 51’inci maddesinin (g) bendi uyarınca ihale yapılabilmesinin faydalı olacağı
ifade edilmiştir.
Netice olarak, kira süresi biten taşınmazlar mevzuatında belirtilen şekliyle yeniden ihale
suretiyle kiraya verilmeli ve kiraya verilen taşınmazların kiracıları ile kira sözleşmesi yapılmalı,
bu suretle ecrimisilin kiralama yöntemine ve olağan bir taşınmaz yönetim şekline
dönüştürülmesinin önüne geçilmelidir.
b) İdare Taşınmazını İşgal Edenlerin Tahliye Edilmemesi
İdarenin mülkiyetinde veya hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmazlara ilişkin
envanter kayıtlarının sistematik bir kaydının bulunmaması ve ilgili birimlerce taşınmaz
yönetimi ve denetiminin eksiksiz bir şekilde yapılamaması gibi sebeplerle, Belediyenin
mülkiyetinde veya hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmazlar yıllar itibariyle işgalli
kullanılmış, belirli periyotlarla taşınmazlar üzerindeki işgalcilerden ecrimisil alınmış, ancak
işgalcilerin tahliyesi yoluna gidilmeyerek ecrimisil tahsil edilmesi bir kiralama yöntemine
dönüşmüştür.
Daha önce belirtildiği üzere, 5393 sayılı Kanun’un 15’inci maddesinde; 2886 sayılı
Kanun’un 75’inci maddesi hükümlerinin belediye taşınmazları hakkında da uygulanacağı
hüküm altına alınmıştır. 2886 sayılı Kanun’un 75’inci maddesinde; bu maddede belirtilen
taşınmazların gerçek ve tüzelkişilerce işgali üzerine, fuzuli şagilden, tespit tarihinden geriye
doğru beş yılı geçmemek üzere tespit ve takdir edilecek ecrimisilin, idarenin zarara uğramış
olması gerekmeksizin ve fuzuli şagilin kusuru aranmaksızın istenebileceği hüküm altına
alınmıştır. Yine aynı maddede; işgal edilen taşınmaz malın idarenin talebi üzerine, bulunduğu
yer mülkiye amirince en geç 15 gün içinde tahliye ettirilerek idareye teslim edileceği
vurgulanmıştır. Ayrıca bu maddede; işgal tazminatı olarak alınan ecrimisil ve tahliye
süreçlerinin eşanlı yürütülmesi öngörülmektedir.
Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik’te ecrimisil; taşınmazın idarenin
izni dışında gerçek veya tüzel kişilerce işgal veya tasarruf edilmesi sebebiyle, idarenin bir zarara
uğrayıp uğramadığına veya işgalcinin kusurlu olup olmadığına bakılmaksızın idarece talep
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 82
edilen tazminat olarak tanımlanmıştır. Bu sebeple ecrimisilin konusu olan işgal, tarafların
karşılıklı ve birbirine uygun iradeleri ile kurduğu kira sözleşmesine benzetilmemeli, niteliği
itibarıyla haksız bir eylem sayılmalı, dolayısıyla geçmişe ilişkin bir işlem olarak
değerlendirilmelidir.
Söz konusu tespite İdarenin önceki yıllar Sayıştay Denetim Raporlarında da yer
verilmiş; 2019 yılı Sayıştay Denetim Raporu’nda 2.705 adet ecrimisil dosyasının var olduğu
belirtilmiştir. Aradan geçen bir yıllık süre sonunda 2020 yılı itibariyle ecrimisil dosyası
sayısının 2.909 olduğu görülmüştür. Bu durum yeni işgallerin ortaya çıktığını ve mevcut
işgalcilerin tahliyesinin sağlanmadığını göstermektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; taşınmazları doğrudan
işgal edenlerin tahliye edilmemesi hususunda, pandemi koşulları göz önünde bulundurularak
işlemlerin başlatıldığı ifade edilmiştir. Bu doğrultuda, bazı işgalcilerin tahliye edilerek kira
ihalesine çıkıldığı belirtilmiş; bu duruma örnek olarak, Beşiktaş Meydanında bulunan işgalci
büfelerin çevre ve yol düzenlemesi kapsamında tahliye edilmesi ve Büyükçekmece sahilinde
bulunan bazı işgalci büfelerin çevre düzenleme projesi kapsamında tahliye edilmesi verilmiştir.
Netice olarak, İdarenin mülkiyetindeki taşınmazların mevzuatında belirtilen şekilde
ihale yapılarak kiraya verilmesi ve fuzuli şagillerin tahliyesinin sağlanması gerekmektedir.
BULGU 20: Hizmet Binaları İçerisinde Faaliyet Gösteren Banka Şubelerinden
Taşınmaz Kullanım Bedelleri ile Bazı Sabit Giderlerin Alınmaması
İdarenin hizmet binalarının kiraya verilmesinde mevzuata aykırı uygulamalar tespit
edilmiştir.
a) İdare Hizmet Binaları İçinde Banka Şubesi Olarak Kullanılan Bölümler İçin
Herhangi Bir Kullanım Bedeli Alınmaması
İdarenin Bakırköy ek hizmet binası içerisinde iki ayrı banka, Saraçhane hizmet
binasında ise bir banka tarafından banka şubesi olarak kullanılan 3 adet taşınmaz için kira veya
ecrimisil alınmamıştır.
5018 sayılı Kanun’un “Taşınır ve taşınmaz işlemleri” başlıklı 44’üncü maddesinde;
“Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerince, taşınır ve taşınmaz edinilmesi,
yönetilmesi, trampası, elden çıkarılması, ecrimisilin tahsil ve takibinde izlenecek yöntem,
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 83
Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin yönetimi ve korunması, işgalli malların tahliyesi
gibi hususlar ilgili kanunlarında düzenlenir. (Değişik ikinci cümle: 22/12/2005-5436/10 md.)
Bu malların kaydı ile taşınırların muhafazası, kullanımı, mal yönetim hesabının verilmesi ve
mal yönetim sorumlularıyla bunlar adına görev yapacak olanların belirlenmesine ilişkin usûl
ve esaslar, Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılan yönetmeliklerle belirlenir.” denilmektedir.
2886 sayılı Kanun’un 75’inci maddesinin birinci fıkrasında ise aynen;
“Devletin özel mülkiyetinde veya hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmaz malları,
özel bütçeli idarelerin mülkiyetinde bulunan taşınmaz mallar ve Vakıflar Genel Müdürlüğü ile
idare ve temsil ettiği mazbut vakıflara ait taşınmaz malların, gerçek ve tüzelkişilerce işgali
üzerine, fuzuli şagilden, bu Kanunun 9 uncu maddesindeki yerlerden sorulmak suretiyle,
idareden taşınmaz ve değerleme konusunda işin ehli veya uzmanı üç kişiden oluşan komisyonca
tespit tarihinden geriye doğru beş yılı geçmemek üzere tespit ve takdir edilecek ecrimisil istenir.
Ecrimisil talep edilebilmesi için, idarelerin işgalden dolayı bir zarara uğramış olması gerekmez
ve fuzuli şagilin kusuru aranmaz.” hükmü yer almaktadır.
Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere, kamu idarelerinin
taşınmazlarını 3’üncü kişilere kullandırmaları için kiraya vermeleri ve gelir elde etmeleri
esastır. Ancak, belediye taşınmazlarının işgali halinde, fuzuli şagillerden tazminat niteliğinde
ecrimisil istenmesi gerekmektedir. Ecrimisilin gerek tespiti gerekse tahsilatı aşamasında yetkili
idarenin, taşınmaz maliki kamu idaresi olduğu açıktır.
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; İdarenin farklı hizmet
binalarında bulunan ve mülkiyeti İdareye ait olan toplam 3 adet banka şubesinin kullanımı için,
söz konusu bankalar ile herhangi bir kira sözleşmesi yapılmak suretiyle kira geliri elde
edilmediği veya ecrimisil tahsilatı yoluna gidilmediği tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; bulguda belirtilen
hususlara uygun olarak işlem tesis etmeye başlanacağı bildirilmiştir.
Netice olarak, mülkiyeti İdareye ait taşınmazların 3’üncü kişilere kullandırılması
halinde, 2886 sayılı Kanun’a göre kiraya verilmemesi veya işgalcilerden ecrimisil alınmaması
mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 84
b) İdare Hizmet Binaları İçinde Banka Şubesi Olarak Kullanılan Bölümler İçin
İlgili Bankalardan Isınma ve Elektrik Tüketim Bedeli Tahsil Edilmemesi
İdare hizmet binalarında bulunan iki farklı bankaya ait toplam 3 adet şubenin ısınma ve
elektrik tüketim bedelleri İdare gideri olarak karşılanmasına rağmen söz konusu şubelerin
payları hesaplanmamış ve ısınma ve elektrik tüketim bedelleri tahsil edilmemiştir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Hesap verme sorumluluğu”
başlıklı 8’inci maddesinde;
“Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar,
kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden,
kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için
gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek
zorundadır.”,
Aynı Kanun’un “Taşınır ve taşınmaz işlemleri” başlıklı 44’üncü maddesinde;
“Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerince, taşınır ve taşınmaz edinilmesi,
yönetilmesi, trampası, elden çıkarılması, ecrimisilin tahsil ve takibinde izlenecek yöntem,
Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin yönetimi ve korunması, işgalli malların tahliyesi
gibi hususlar ilgili kanunlarında düzenlenir.”,
2017-2020 yıllarına ait İstanbul Büyükşehir Belediyesi Personelinin Maaş ve
Ücretlerinin Otomatik Ödeme Protokolü’nün “Ünitenin Elektrik ve Telefon Bedelleri” başlıklı
3.3’üncü maddesinde ise;
“A- Belediye, kendi talebi doğrultusunda kurulan ATM üniteleri için Belediye
Binalarının müşterek elektrik hatlarından enerji verilmesine izin verebilecek ancak hat çekilme
işlem ve masrafları Bankaya ait olacaktır. Bu durumda, Banka ATM ünitesine takacağı elektrik
sayacı ile tespit edilecek sarfiyatı her ay sonunda Belediyeye ödeyecektir.
B- ATM ünitelerinin telefon ve data hattı tesis vb. gibi tüm hizmet ve giderleri Banka
tarafından karşılanacak ve ödenecektir.” hükümlerine yer verilmiştir.
Yukarıdaki mevzuat hükümlerine göre, kamu idarelerinin kaynaklarının en etkin ve
verimli şekilde kullanmaları gerekmektedir. Kamu idareleri, tabi oldukları mevzuat
hükümlerine istinaden kendi taşınır ve taşınmazlarını yönetmektedirler. İstanbul Büyükşehir
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 85
Belediyesi Personelinin Maaş ve Ücretlerinin Otomatik Ödeme Protokolü’ndeki düzenleme
gereğince, bahsi geçen banka şubelerinin, masrafları kendileri tarafından karşılanmak suretiyle
takılan süzme sayaç üzerinden tespit edilecek ATM ünitelerinin elektrik tüketim bedellerini
Belediyeye ödemesi gerekmektedir. Ayrıca aynı Protokol’de, telefon ve veri hattı tesisi gibi
tüm hizmet ve giderlerin banka tarafından karşılanacağı da ifade edilmiştir. Buna göre, elektrik
tüketim giderleri dışındaki, ısınma giderleri dahil tüm şube giderlerinin de banka tarafından
karşılanması gerektiği anlaşılmaktadır.
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; bir bankaya ait 2 şubenin maaş
protokolünün 16.07.2020 tarihinde sona erdiği, ancak, bankanın, protokol süresi boyunca hem
ATM üniteleri hem de şubeler için herhangi bir ısınma bedeli veya elektrik tüketim bedeli
ödemediği, bütün ödemelerin Belediye bütçesinden karşılandığı; ayrıca, ilgili bankanın söz
konusu şubelerinin, protokol süresi sona ermesine rağmen halen İdarenin hizmet binalarında
faaliyetlerine devam ettiği ve bahsi geçen giderlere ait ödemede bulunmadığı; diğer bankaya
ait şubenin ise, Bakırköy ek hizmet binası içerisinde hiçbir protokol veya sözleşmeye bağlı
olmaksızın faaliyetlerini sürdürdüğü ve ısınma ile elektrik tüketim bedellerini ödemediği tespit
edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; bulguda belirtilen
hususlara uygun olarak işlem tesis edilmeye başlanacağı bildirilmiştir.
Netice olarak, İdarenin, hizmet binaları içerisinde bulunan banka şubelerinden ısınma
ve elektrik tüketim bedellerini tahsil etmemesi kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli
kullanılmasını engellemekte olup mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.
c) İdare Hizmet Binaları İçindeki ATM Cihazlarına Ait Elektrik Tüketim
Bedellerinin Tahsil Edilmemesi
2017-2020 dönemi ile 2020-2023 dönemi maaş protokolü kapsamında İdare hizmet
binaları içerisinde yer alan ATM cihazlarının tükettiği elektriğin bedelleri ilgili bankalardan
tahsil edilmemiştir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Hesap verme sorumluluğu”
başlıklı 8’inci maddesinde;
“Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar,
kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden,
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 86
kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için
gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek
zorundadır.”,
2017-2020 yıllarına ait İstanbul Büyükşehir Belediyesi Personelinin Maaş ve
Ücretlerinin Otomatik Ödeme Protokolü’nün “Ünitenin Elektrik ve Telefon Bedelleri” başlıklı
3.3’üncü maddesinde;
“A- Belediye, kendi talebi doğrultusunda kurulan ATM üniteleri için Belediye
Binalarının müşterek elektrik hatlarından enerji verilmesine izin verebilecek ancak hat çekilme
işlem ve masrafları Bankaya ait olacaktır. Bu durumda, Banka ATM ünitesine takacağı elektrik
sayacı ile tespit edilecek sarfiyatı her ay sonunda Belediyeye ödeyecektir.
B- ATM ünitelerinin telefon ve data hattı tesis vb. gibi tüm hizmet ve giderleri Banka
tarafından karşılanacak ve ödenecektir.”
2020-2023 İstanbul Büyükşehir Belediyesi Personelinin Maaş ve Ücretlerinin Otomatik
Ödeme Teknik Şartnamesi’nin 3.5’inci maddesinde ise;
“ATM ünitelerinin kurulumundan kaynaklanan inşaat masrafları Bankaya aittir.”
denilmektedir.
Yukarıda protokol hükümlerinden, 2017-2020 döneminde faaliyet gösteren ATM
ünitelerinden elektrik tüketim bedellerinin tahsil edileceği belli olmakla birlikte; 2020-2023
döneminde faaliyet gösteren ATM ünitelerinin kurulumundan kaynaklanan inşaat masraflarının
bankaya ait olduğu düzenlenmiş, ancak, bu makinaların işletilmesinden veya
kullandırılmasından kaynaklanan giderlerin ise kim tarafından karşılanacağı belirlenmemiştir.
Ayrıca, her iki protokol kapsamında yer alan ATM üniteleri için kira, ecrimisil veya işgal harcı
tahsilatının yapılıp yapılmayacağı gibi hususlar da düzenlenmemiştir.
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; her iki protokol kapsamındaki
ATM ünitelerinin kullanmış oldukları elektrik tüketim bedellerinin Belediye bütçesinden
karşılandığı tespit edilmiştir. Oysaki 2017-2020 dönemine ait protokolde ATM ünitelerinin
giderlerinin yükleniciye ait olduğu açıkça ifade edilmiştir. Diğer yandan, 2020-2023 dönemine
ait şartnamedeki düzenlemeye göre, kurulumdan kaynaklanan tüm masrafların bankaya ait
olduğu sabit olup her ne kadar kullanım veya kullandırmaya ilişkin giderlerin kim tarafından
karşılanacağı düzenlenmemiş olsa da, söz konusu şartnamede İdareye yükümlülük getiren bir
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 87
hüküm olmadığından hizmet veren bankanın kendi giderlerini karşılamasının zorunlu
olduğunda tereddüt bulunmamaktadır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; bulguda belirtilen
hususlara uygun olarak işlem tesis edilmeye başlanacağı bildirilmiştir.
Netice olarak, İdarenin 2017-2020 dönemi ile 2020-2023 dönemini kapsayan maaş
sözleşmeleri kapsamındaki banka ATM ünitelerine ait elektrik tüketim bedellerinin tahsil
edilmemesi mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil etmektedir.
BULGU 21: Kiralama Suretiyle Edinilmiş Olan Film Platosunun Uzun Süre
Boyunca Aktif Bir Şekilde Kullanılmamasına Rağmen Kiracılık Hakkının Devam
Ettirilmesi
İdare tarafından İstanbul Orman Bölge Müdürlüğünden kiralanan Beykoz ilçesi Kılıçlı
köyü 139 numaralı bölme içerisinde kalan taşınmazda (film platosu) gerek İdare tarafından
gerekse özel veya tüzel başka kişiler tarafından aktif bir kullanım bulunmamakta, ancak,
herhangi bir faaliyet için kullanılmayan söz konusu taşınmaz için her yıl güncellenen tutarlarda
kira ödenmektedir.
Beykoz İlçesi Kılıçlı köyü 139 numaralı bölme içerisindeki 265.963 m2 alan ve bu alan
içerisinde bulunan 7.627,78 m2 alanlı 53 adet yapı ve tesisler, Beykoz 2. Noterliğinden onaylı
15.07.2009 tarihli ve 21156 sayılı kira sözleşmesi ile Orman Bölge Müdürlüğü tarafından
Beykoz Belediye Başkanlığına kiralanmıştır.
Beykoz Belediyesi tarafından kiralanan söz konusu alanda, film platosu yapılmak
amacıyla, İstanbul Büyükşehir Belediyesi tarafından 16.03.2011 tarihinde “Beykoz Yeşilçam
Film Platosu Onarım ve Tamamlama İnşaatı” işi ihale edilmiş, ihale sonucunda işin yüklenicisi
ile 11.04.2011 tarihinde 11.591.469,92 TL bedelli sözleşme imzalanmış ve 13.04.2011
tarihinde yer teslimi yapılmıştır.
İstanbul Büyükşehir Belediyesi, Beykoz Belediyesine ait kiracılık hakkının kendisine
devri için yazışmalar yapmış, 31.12.2015 tarihli ve 96 sayılı Bakanlık oluru ile devir uygun
bulunmuş, 15.01.2016 tarihi itibariyle devir sözleşmesi imzalanarak söz konusu yerin 2038
yılına kadar kiracısı haline gelmiştir.
16.03.2011 tarihinde ihalesi yapılan “Beykoz Yeşilçam Film Platosu Onarım ve
Tamamlama İnşaatı” işi, Orman Bölge Müdürlüğü tarafından, kiraya verilen alanda yapılan
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 88
faaliyetler için gerekli izinlerin alınmadığı ve yasal prosedürlerin tamamlanmadığı gerekçesiyle
13.07.2016 tarihinde durdurulmuştur.
İşin durdurulduğu 13.07.2016 tarihine kadar 11.591.469,92 TL’lik sözleşme bedelli işin
6.243.808,50 TL’lik kısmı (işin yaklaşık %53,87’si) gerçekleştirilmiştir. Ancak, alınması
gereken izinler henüz alınmadığından işin tamamlanmasına ilişkin herhangi bir adım da
atılmamıştır.
Yapılan incelemede, kiralanan taşınmazın İdare faaliyetlerinde değerlendirilmesine
ilişkin olarak İdarenin birimleri arasında bir takım yazışmalar gerçekleştirildiği, taşınmazın
kullanım hakkının İdarenin kendi birimleri arasında el değiştirdiği, ancak son aşamada
31.12.2020 tarihi itibariyle taşınmazın Belediye faaliyetleri kapsamında değerlendirilmesi
yönünde somut bir adım atılamadığı, taşınmazın atıl halde kalmaya devam ettiği görülmüştür.
İdarece, söz konusu taşınmaz için 2020 yılı ve önceki yıllar dahil kira ve ağaçlandırma
bedeli ile bu bedellere ilişkin ödenen KDV, İdare bütçesine karşılıksız bir maliyet yüklemiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; söz konusu taşınmazın
Belediye hizmetlerinde kullanılması hususunda çalışmaların devam ettiği ifade edilmiştir.
Netice olarak, İdare kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılmasının
sağlanması amacıyla; söz konusu taşınmazın Belediye hizmetlerinde kullanılması mümkünse
bunun ivedilikle sağlanması, bu mümkün değilse sözleşmenin feshi yoluna gidilerek
kullanılmayan taşınmaz için kira ödeme yükünün ortadan kaldırılması uygun olacaktır.
BULGU 22: Taşınmazların Mevzuata Uygun Bir İşlemle Tesis Edilmiş Hakka
Sahip Olmaksızın ve Herhangi Bir Kullanım Bedeli Ödemeksizin Üçüncü Kişilerce
Kullanılması
İdarenin hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmazlarından bazıları, idarece tesis
edilen bir işleme dayanmaksızın üçüncü kişilerce kullanılmakta, söz konusu taşınmazların ne
şekilde kullanıldığı hakkında idarenin bilgisi bulunmamaktadır.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 1’inci maddesinde; belediyelerin alım, satım,
hizmet, yapım, kira, trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve taşıma işlerinin bu Kanun’a
göre yapılacağı, 3’üncü maddesinde idarenin; ihaleyi yapan daire, kurum ve kuruluşları ifade
ettiği, 36’ncı maddesinde ise; 1’inci maddede yazılı işlere ilişkin ihalelerde, tekliflerin gizli
olarak verilmesini sağlayan kapalı teklif usulünün esas olduğu, diğer usullerin ancak ilgili
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 89
maddelerde yazılı şartların gerçekleşmesi durumunda yapılabileceği hüküm altına alınmıştır.
Ayrıca, 5393 sayılı Belediye Kanunu’ndaki düzenlemeye göre; İdare taşınmazlarının 3
yıla kadar belediye encümeni kararına binaen ihale yapılması; 3 yılı aşan kiralamalarda ise
belediye meclisinin kararına binaen ihale yapılması suretiyle kiraya verilmesi mümkündür.
Dolayısıyla, kira süresi biten taşınmazlar için yeniden kiralama ihalesine çıkılması
gerekmektedir.
2886 sayılı Kanun’un “Ecrimisil ve Tahliye” başlıklı 75’inci maddesinde ise;
“Devletin özel mülkiyetinde veya hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmaz malları
ve Vakıflar Genel Müdürlüğü ile idare ve temsil ettiği mazbut vakıflara ait taşınmaz malların,
gerçek ve tüzelkişilerce işgali üzerine, fuzuli şagilden, bu Kanunun 9 uncu maddesindeki
yerlerden sorulmak suretiyle, idareden taşınmaz ve değerleme konusunda işin ehli veya uzmanı
üç kişiden oluşan komisyonca tespit tarihinden geriye doğru beş yılı geçmemek üzere tespit ve
takdir edilecek ecrimisil istenir. Ecrimisil talep edilebilmesi için, Hazinenin işgalden dolayı bir
zarara uğramış olması gerekmez ve fuzuli şagilin kusuru aranmaz. … Kira sözleşmesinin bitim
tarihinden itibaren, işgalin devam etmesi halinde, sözleşmede hüküm varsa ona göre hareket
edilir. Aksi halde ecrimisil alınır. İşgal edilen taşınmaz mal, idarenin talebi üzerine, bulunduğu
yer mülkiye amirince en geç 15 gün içinde tahliye ettirilerek, idareye teslim edilir.”
denilmektedir.
Diğer yandan, 5393 sayılı Kanun’un 15’inci maddesinde, 2886 sayılı Kanun’un 75’inci
maddesi hükümlerinin belediye taşınmazları hakkında da uygulanacağı belirtildiğinden İdare
taşınmazlarının işgal edilmesi halinde, işgalcilerden ecrimisil alınması ve taşınmazın
tahliyesinin sağlanması hakkında da söz konusu Kanun’un 75’inci madde hükümleri
uygulanmalıdır.
Yukarıda belirtilen yasal düzenlemeye göre; İdare taşınmazlarının herhangi bir şekilde
işgalli kullanılması halinde, bunlar için hem geriye doğru 5 yılı geçmeyecek şekilde ecrimisil
tespit edilerek tahsil edilmeli hem de 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 75’inci maddesinin
dördüncü fıkrası uyarınca konu mülki amire intikal ettirilerek söz konusu taşınmazın tahliyesi
sağlanmalıdır.
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; İdareye ait olan veya İdarenin
hüküm ve tasarrufu altında bulunan bazı taşınmazların herhangi bir hakka dayanmaksızın
üçüncü kişiler tarafından kullanıldığı, ancak bu kişiler hakkında ecrimisil tahakkuk ve tahsilatı
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 90
yapılmadığı ve söz konusu taşınmazların tahliyesi için herhangi bir işlem başlatılmadığı tespit
edilmiştir.
Aşağıdaki tabloda, herhangi bir hakka dayanmaksızın üçüncü kişiler tarafından
kullanılan, haklarında ecrimisil ve tahliye işlemleri başlatılmamış ve Belediye tarafından
herhangi bir gelir elde edilmeyen taşınmazların ayrıntılarına yer verilmiştir:
Tablo 19: Herhangi Bir Hakka Dayanmaksızın Üçüncü Kişilerce Kullanılan Belediye
Taşınmazları
Sıra
No İlçe Mahalle Ada Parsel Kullanılan
Alan (m2
) Tespit
1 Bakırköy Şenlik 275 27 468
Lüks rezidanslardan oluşan sitenin tek katlı satış
ofisi olarak kullanılarak terk edilmiş. Site müteahiti
tarafından yapılan yapı terk edilmiş vaziyette
mevcudiyetini sürdürmektedir.
2 Fatih Arpaemini 1846
1-2-3-4-5-6-
7-8-10-11-
13-14-15
Bir şirket tarafından işletilen 5 katlı 320 araç
kapasiteli kapalı kat otoparkı
3 K.çekmece Safra 694 12
Küçükçekmece Belediyesi tarafından kullanılan, ana
salon, 2 adet nikah salonu, 400 kişilik 1 adet davet
salonu, 2 adet fotoğraf standı ve büfeden oluşan
kompleks tek katlı bina ile otopark alanı
4 Şişli Dikilitaş 1199 355 1950 Bir site tarafından site içi park ve spor alanı, otopark
ve bahçe olarak kullanılmaktadır
5 Şişli Dikilitaş 2751 67 203
Zemin katta bulunan 2 numaralı bağımsız bölüm
belediyenin mülkiyetinde olup, konuttaki kimseye
ulaşılamadığından kim tarafından kullanıldığı tespit
edilememiştir.
6 Şişli Feriköy 1264 54 297 3 farklı köy derneği tarafından kullanıldığı tespit
edilmiştir.
7 Kadıköy Rasimpaşa 545 19 38 Dükkan ve umumi tuvalet işletmesi bulunduğu tespit
edilmiştir.
8 Üsküdar Kefçedede 408 3 2.799 Bir vakıf tarafından açık ve kapalı alan olarak
kullanılmakta olduğu tespit edilmiştir.
9 Şişli Harbiye
808 ada 2 parsel ile
söz konusu parselin
doğusu ve kuzeyinde
kalan kamu malı
saha
1.763 Lüks Residans tarafından etrafının çitle çevrilmesi
suretiyle işgal edildiği tespit edilmiştir.
Söz konusu tablodan da görüleceği üzere, İstanbul ilinin çeşitli ilçelerinde Belediyenin
hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmazlar gerek başka belediyeler tarafından gerekse de
üçüncü şahıslar tarafından işgal edilmiş, bu yerler için ecrimisil tahakkuk ettirilmemiş ve
tahliye için işlem başlatılmamıştır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; bulguda yer alan
taşınmazlar ile ilgili tespit çalışmalarının tamamlanma aşamasına geldiği, Şişli 1199 ada 355
parsel, 1264 ada 54 parsel, Kadıköy 545 ada 19 parsel, Üsküdar 408 ada 3 parsel sayılı
taşınmazların tespit çalışmalarının devam etmekte olduğu, diğer taşınmazların tespit
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 91
raporlarının hazırlandığı ve yapılan tespitler doğrultusunda 2886 sayılı Kanunun 75’inci
maddesi uyarınca gerekli işlemlerin yapılacağı ifade edilmiştir.
Sonuç olarak; işgalli kullanılan İdare taşınmazlarının tespiti ve bu tespit sonrasında
geçmiş kullanımlara yönelik ecrimisil talep edilmesi, akabinde söz konusu taşınmazların
tahliyesinin sağlanması gerekmektedir.
BULGU 23: Bir Spor Kulübü ile Bir Dernek Lehine Usulüne Aykırı Olarak
Kurulan Mülkiyetin Gayri Ayni Hak Tesisinden Söz Konusu Kuruluşların
Yararlandırılmaya Devam Edilmesi
1580 sayılı (mülga) Belediye Kanunu bağlamında belediye başkanına hatalı olarak
devredilen intifa hakkı verebilme yetkisinin kullanılması ile; İdarenin mülkiyetinde bulunan
bazı taşınmazların üzerine 2886 sayılı Kanun’un 51’inci maddesi birinci fıkrasının (g) bendi
kapsamında pazarlık usulüyle üçüncü kişiler lehine intifa hakkı kurulmuştur.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 1’inci maddesinde; belediyelerin alım, satım,
hizmet, yapım, kira, trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve taşıma işlerinin bu Kanun’a
göre yapılacağı, 3’üncü maddesinde idarenin; ihaleyi yapan daire, kurum ve kuruluşları ifade
ettiği, 36’ncı maddesinde ise 1’inci maddede yazılı işlere ilişkin ihalelerde, tekliflerin gizli
olarak verilmesini sağlayan kapalı teklif usulünün esas olduğu, diğer usullerin ancak ilgili
maddelerde yazılı şartların gerçekleşmesi durumunda yapılabileceği hüküm altına alınmıştır.
Kanun’un 3’üncü maddesinde de ifade edildiği üzere, Kanun’a tabi kurum ve kuruluşlar
genel olarak ‘idare’ olarak tanımlanmış ve bu ifade Kanun’un birçok maddesinde yerini
bulmuştur.
Pazarlık usulüyle yapılabilecek işler Kanun’un 51’inci maddesinde bentler halinde tek
tek sayılmıştır. Bu maddenin birinci fıkrasının (g) bendinde; “Kullanışlarının özelliği, idarelere
yararlı olması veya ivediliği nedeniyle kapalı veya açık teklif yöntemleriyle ihalesi uygun
görülmeyen, Devletin özel mülkiyetindeki taşınır ve taşınmaz malların kiralanması, trampası
ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin
kiralanması ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi” işinin pazarlık usulü ile yapılabileceği hüküm
altına alınmıştır.
Kanun’un diğer maddelerinde ifade edilen “idare” kavramı yerine mezkur maddenin (g)
bendinde “Devlet” kavramı kullanılmıştır. Aynı Kanun’un diğer maddelerinde, hatta aynı
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 92
maddenin diğer bentlerinde (mesela (f) bendinde) Kanun’a tabi kurumlar için idare kavramı
kullanılırken (g) bendinde “idarelerin özel mülkiyetinde” ifadesi yerine “Devletin özel
mülkiyetinde” ve “Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan” ifadelerinin kullanılması,
“Devlet” kavramının idare kavramından başka bir mana ve içeriği ifade ettiğini açıkça
göstermektedir.
Yukarıda yer alan Kanun hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; ihalede açıklık ve
rekabetin sağlanmasının, Kanun’un temel ilke ve prensiplerinden olduğu ve bu ilke ve
prensiplerin gereği olarak, Kanun’un 36’ncı maddesi hükmünde yer alan kapalı teklif usulünün
esas usul, diğer usullerin ise belirli şartlar dâhilinde uygulanacak istisnai usuller mahiyetinde
olduğu anlaşılmaktadır.
2886 sayılı Kanun’un 51/g maddesi; Devletin özel mülkiyetindeki taşınır ve taşınmaz
malların kiralanması, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve
tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisine izin vermekte ve
dolayısıyla belediyelerin özel mülkiyetinde bulunan taşınmazlar için söz konusu hüküm
doğrultusunda pazarlık ihalesi yapılmasına ise imkân vermemektedir.
Her ne kadar, 2886 sayılı Kanun’un “Kapsam” başlıklı 1’ inci maddesi; belediyelerin
alım, satım, yapım, kira, hizmet trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve taşıma işlerinin bu
Kanun’daki yazılı hükümlere göre yürütüleceği belirtilmiş ise de, Kanun’un muhtelif
maddelerinde kapsamın daraltılması mümkün olduğundan, 51’inci maddenin (g) bendindeki
“Devletin özel mülkiyetindeki” ve “Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler” ifadeleri,
Türk Medeni Kanunu ve diğer kanunlarda geçen özel bir tanımlama olup belediyelerin özel
mülkiyetinde bulunan taşınmazları kapsamadığı hususu aşikârdır.
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; 1987 ve 1988 yılları Belediye
Bütçe Kararnamelerinde, “Belediyeye ait veya belediyeye çeşitli sebeplerle intikal etmiş
taşınmazlardan uygun görülenlerin intifa hakkının sanatsal, spor, kültürel, turizm, sağlık,
eğlence, dinlenme ve ulaşım ile ilgili yapı ve tesisler, ticaret merkezleri ve benzeri tesislerin
yapılmasını teminen özel ve tüzel kişilere veya derneklere azami 49 yıl süreyle verilmesine
belediye başkanı yetkilidir” denilmek suretiyle, belediye meclisinde bulunan yetkinin,
taşınmazların hangilerinin olduğu belirtilmeden mevzuata aykırı bir şekilde belediye başkanına
devredildiği görülmüştür.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 93
Belediye Meclisi tarafından yapılan yetki devri ile birlikte; Sarıyer ilçesi Tarabya
Mahallesi 447 ada 6 parsel sayılı 22.854 m2 alanlı taşınmazın 40 yıl süreli intifa hakkının Tenis,
Eskrim ve Dağcılık Spor Kulübüne verilmesine ilişkin 24.09.1987 tarihli ve 23489 sayılı
Başkanlık Onayı alındığı, 13.10.1987 tarihli ve 2391 sayılı Belediye Encümeni Kararıyla söz
konusu taşınmaz üzerinde intifa hakkının adı geçen Spor Kulübüne 2886 sayılı Kanun’un
51’inci maddesi birinci fıkrasının (g) bendi uyarınca pazarlık usulüyle verildiği,
Sarıyer İlçesi Tarabya Mahallesi 960 ada 49 parsel sayılı 9.000 m2 alanlı taşınmazın 49
yıl süreli intifa hakkının Ankara Kolejliler Derneğine verilmesine ilişkin 02.08.1988 tarihli ve
1917 sayılı Başkanlık Onayı alındığı, 09.08.1988 tarihli ve 1928 sayılı Belediye Encümen
Kararıyla söz konusu taşınmaz üzerinde intifa hakkının adı geçen Derneğe 2886 sayılı
Kanun’un 51’inci maddesi birinci fıkrasının (g) bendi uyarınca pazarlık usulüyle verildiği
görülmüştür.
1580 sayılı Belediye Kanunu’nda (Eski Belediye Kanunu), belediyelerin kendi
taşınmazları üzerinde tasarruf yetkisinin bulunduğu düzenlenmişse de, söz konusu taşınmazlara
ait satış, trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi işlemlerinin nasıl olacağına dair bir hüküm
bulunmamaktadır. Uygulamada yargı kararları ile konuya açıklık getirilmiş ve 1580 sayılı
Belediye Kanunu’nun “Meclisin müzakere edeceği ve karar vereceği işler” başlıklı 70’inci
maddesi ile “Encümenin vazifeleri” başlıklı 83’üncü maddelerinden hareketle, belediye
gayrimenkullerine ilişkin karar verme yetkisinin Belediye meclislerine ait olduğu yönündeki
kararlar geçmişte istikrar kazanmıştır.
Yukarıda yer alan açıklamalara göre, 1580 sayılı Kanun’un yürürlüğünü sürdürdüğü
dönemde intifa hakkı verilmesi yetkisinin belediye meclisinde bulunduğu, bir taşınmaz
üzerinde intifa hakkı kurulması için öncelikle o taşınmaz üzerinde intifa hakkı tesis edilmesine
ilişkin meclis tarafından karar alınması gerektiği, meclis kararına istinaden 2886 sayılı Kanun
hükümlerine göre ihale yapılarak ihalenin encümen tarafından karara bağlanması gerektiği
anlaşılmaktadır.
Belediye meclisinin yetkisinde bulunan bir hususun (… taşınmazlardan uygun
görülenlerin… ifadesi kullanılarak) genel bir yetki devri ile belediye başkanına devredilmesi
mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil etmektedir. Meclisin alacağı intifa hakkı tesisine ilişkin
kararda gayri ayni hak tesis edilecek taşınmazların hangileri olduğu hususunda ilçe adı, ada,
pafta ve parsel sayısı gibi detaylı bilgilerin yer alması, bir diğer ifadeyle hangi taşınmaz
üzerinde intifa hakkı kurulacağını meclisin belirlemesi gerekmektedir. Bu bakımdan, meclise
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 94
Kanunla verilmiş olan yetkinin, meclisin alacağı genel bir yetki devri kararı ile belediye
başkanına devredilmesi mümkün değildir. Meclis tarafından bütçe kararnamesine konulan ve
belediye başkanına istediği taşınmaz üzerinde istediği kişiye intifa hakkı vermesini sağlayan
yetki, Kanun’un emredici hükümlerine aykırıdır.
Bu hususun yanında, intifa hakkının söz konusu Spor Kulübü ile ilgili Derneğe
verilmesine ilişkin alınan Belediye Encümeni Kararlarından bu hakkın, mevzuata aykırı bir
şekilde pazarlık usulü uygulanması suretiyle tesis edildiği de görülmektedir.
Öte yandan, idare hukukunda, idarenin işlemleri aksi yargı kararıyla ispat edilinceye
kadar yahut da hukuka aykırılık dolayısıyla idarece geri alınıncaya kadar hukuka uygun kabul
edileceği ve sonuçlarını doğuracağı kabul edilmektedir. İdari işlemlerde işlemin hangi idari
makam tarafından yapılacağı yetki unsuru ile açıklanır. İdarede asıl olan yetkisizliktir.
Mevzuatta yetkili makam olarak gösterilen kim ise, işlem ancak o makam tarafından
yapıldığında hukuka uygun olur. Meclisin yetkisinde olan bir hususun belediye başkanınca
yerine getirilmesi, meclisin yetkileri devredilemez nitelikte olduğundan, ağır ve açık biçimde
hukuka aykırıdır ve doktrinde yok hükmünde kabul edilirler. Söz konusu hukuka aykırı olarak
tesis edilmiş olan işlemin İdarece geri alınması gerekirken, yıllar içinde herhangi bir işlem
yapılmadığı, intifa hakkı tesis edilmesi işleminin hukuka uygun hale getirilmesi için eylemde
bulunulmadığı anlaşılmaktadır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; bulgu doğrultusunda
konuyla ilgili gerekli çalışmaların yapılacağı ifade edilmiştir.
Ancak; üzerinde intifa hakkı tesis edilecek taşınmazlara ilişkin müstakil bir meclis
kararı alınmadığı, meclisin bu yetkisini mevzuata aykırı olarak Belediye Başkanına sınırsız bir
şekilde devrettiği, Belediye Başkanı onayı ile ilgili Spor Kulübü ve Derneğe intifa hakkının,
2886 sayılı Kanun’un belediyeler tarafından uygulanması mümkün olmayan 51’inci
maddesinin (g) bendi uyarınca pazarlık usulü uygulanmak suretiyle tesis edildiği açıktır.
Netice olarak; Kanun’a aykırı olarak intifa hakkı tesis edilmesinde zamanaşımı söz
konusu olmayacağından söz konusu intifa işleminin yine yasal düzenlemede belirtilen usullerle
iptalinin sağlanması gerekmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 95
BULGU 24: İntifa Hakkı Sözleşmesine Aykırı Tasarrufta Bulunan Spor Kulübü
Derneğinin İntifa Hakkının İptal Edilmemesi
İdare tarafından intifa hakkı tesis edilen taşınmaz üzerinde, lehine intifa hakkı tesis
edilen … Kulübü Derneğince sözleşmeye aykırı tasarrufta bulunulmuş, ancak, intifa hakkı
sahibinin sözleşmeye aykırı davranışları hakkında sözleşmenin yaptırım hükümleri
uygulanmamıştır.
Mülkiyeti İstanbul Büyükşehir Beledisine ait Beşiktaş ilçesi (eski 1310)-yeni 2012 ada,
2 parseldeki taşınmazla ilgili olarak, ilk defa 07.07.1988 tarihli ve 1565 sayılı Meclis Kararı ile
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 51’inci maddesinin birinci fıkrasının (g) bendi uyarınca
… Kulübü Derneği adına 49 yıl süre ile intifa hakkı verilmiştir. Yıllar itibariyle çeşitli idari ve
yargısal kararlar alınmış olup 08.08.2002 tarihli ve 1518 sayılı Büyükşehir Belediye Encümeni
Kararıyla tasdiklenen İntifa Hakkı Sözleşmesi ile … Kulübünün 49 yıl süreli intifa hakkı
tekrardan sözleşme altına alınmıştır.
İntifa Hakkı Sözleşmesi’nin 6’ncı maddesinde, “..K’nın İBB’ye ödeyeceği intifa hakkı
bedeli her ayın en geç 5 inci gününe kadar peşin ödenmek kaydıyla birinci yıl için 2000 USD/AY
olarak belirlenmiştir. … hiçbir ihtar ve uyarıya gerek kalmadan bu bedeli öder. Aksi vukuu
bulduğunda ..K derhal tesisleri bırakıp İBB’ye teslim edecektir”
7’nci maddesinin (j) bendinde de, “…K devraldığı açık ve/veya kapalı spor salon ve
sahaları ile ihale kapsamında olan bilumum yerlerin her ne şekilde olursa olsun işletmesinden
elde ettiği gelirin %5’ini her yıl Kasım ayının 1-5. Gününde İBB’ye ödeyecektir” hükümleri yer
almıştır.
Sayıştay tarafından yapılan 2011 ve 2012 yılı denetimleri sonucunda; söz konusu İntifa
Hakkı Sözleşmesi’nde düzenlenen “brüt gelirden ödenmesi gereken %5’lik pay ile kesin
teminat tutarı”nın ödenmediği tespiti yapılmıştır. Ayrıca yıllar itibariyle İdarenin söz konusu
intifa hakkına ilişkin … Kulübü Derneği ile yazışmaları olmuş ve bu yazışmalara binaen çeşitli
tahsilatlar da yapılmıştır.
Söz konusu taşınmazla ilgili olarak, İdarece 25.08.2014 tarihinde yapılan tespit
raporunda; taşınmaz üzerinde … Spor Kulübü basketbol salonu (İntegral Arena); … adlı spor
işletmesine ait tenis kortları, spor salonları, yüzme havuzu ayrıca … Kafeterya, … Çocuk Evi
adlı Çocuk Gelişim Merkezi binası yine muhtelif kişilere ait gecekondular ve kereste deposu
mevcut olduğu tespiti yer almıştır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 96
İntifa Hakkı Sözleşmesi’nin 3’üncü maddesinde, “İş bu sözleşmenin amacı ihale edilen
tesislerin … tarafında sportif ve sosyal faaliyetler için kullanılmasıdır. ..K bu tesisleri bir başka
kişi veya kuruluşa devir edemez.” denilmektedir. İntifa hakkı sahibi olan … Kulübü Derneği,
sözleşme hükümlerine aykırı olacak şekilde söz konusu taşınmazla ilgili çeşitli tasarruflarda
bulunmuştur.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 62’nci maddesinde; “Sözleşme yapıldıktan sonra
63 üncü maddede yazılı hükümler dışında müteahhit veya müşterinin taahhüdünden vazgeçmesi
veya taahhüdünü, şartname ve sözleşme hükümlerine uygun olarak yerine getirmemesi üzerine,
idarenin en az 10 gün süreli ve nedenleri açıkça belirtilen ihtarına rağmen aynı durumun devam
etmesi halinde, ayrıca protesto çekmeye ve hüküm almaya gerek kalmaksızın kesin teminatı
gelir kaydedilir ve sözleşme feshedilerek hesabı genel hükümlere göre tasfiye edilir. Gelir
kaydedilen kesin teminat, müteahhit veya müşterinin borcuna mahsup edilemez” hükmü yer
almaktadır.
Diğer yandan, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 15’inci maddesinin altıncı fıkrasında;
“Belediye mallarına karşı suç işleyenler Devlet malına karşı suç işlemiş sayılır. 2886 sayılı
Devlet İhale Kanununun 75 inci maddesi hükümleri belediye taşınmazları hakkında da
uygulanır.” denilmiş, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 75’inci maddesinde de; “İşgal
edilen taşınmaz mal, idarenin talebi üzerine, bulunduğu yer mülkiye amirince en geç 15 gün
içinde tahliye ettirilerek idareye teslim edilir.” hükmüne yer verilmiştir.
Bu bağlamda, yukarıda bahsedilen tespit ve değerlendirmeler itibariyle, mülkiyeti
Belediyeye ait Beşiktaş ilçesi (eski 1310) yeni-2012 ada, 2 parseldeki taşınmaz üzerinde …
Kulübü Derneğine 49 yıl süre ile verilen intifa hakkının, sözleşme hükümlerine aykırı
davranışlar sebebi ile iptali gerekmektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; bulgu doğrultusunda
konuyla ilgili gerekli çalışmaların başlatıldığı belirtilmiştir.
Sonuç itibariyle, intifa hakkı sahibi … Kulübü Derneği hakkında sözleşmeye aykırı
davranması nedeniyle yine sözleşmede yazılı yaptırımların uygulanması mevzuatına uyarlı
olacaktır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 97
BULGU 25: Sözleşme veya Protokolle Kiralanan/İrtifak Hakkı Tesis Edilen veya
Tahsis Edilen Taşınmazların Sözleşme/Protokol Hükümlerine Göre Kontrol Edilmemesi
İBB’ce bir sözleşme veya protokol çerçevesinde kiralanan, irtifak hakkı tesis edilen
veya tahsis edilen taşınmazların kullanımlarının sözleşme veya protokol hükümlerine göre
kontrol edilmediği tespit edilmiştir.
a) Kiralanan/İrtifak Hakkı Tesis Edilen Taşınmazların Kontrolünün
Yapılmaması
İstanbul Büyükşehir Belediyesinde, sözleşmede belirtilen sürede faaliyete başlanması,
işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınması, kira ödemelerinin düzenli yapılması, kiralanan/irtifak
hakkı tesis edilen taşınmazların sınırlarına ve kullanım amacına ilişkin düzenlemelere
uyulması, abonelik ve sigorta işlemlerinin yaptırılması gibi kira/irtifak hakkı sözleşme ve
şartnamelerinde yer alan hükümlerin kontrolü yapılmamaktadır. Kira/irtifak hakkı sözleşme ve
şartnamelerine ilişkin kontrollerin yapılmaması taşınmazların kötü kullanımına ve elde edilecek
gelirin azalmasına neden olmaktadır.
2886 sayılı Kanun’un 62’nci maddesinde; sözleşme ve şartnamelere aykırı davranan
kiracılara, idarenin, en az 10 gün süreli ve nedenleri açıkça belirtilen bir ihtar çekmesi, aynı
durumun devamında da ayrıca protesto çekmeye ve hüküm almaya gerek kalmaksızın kesin
teminatı gelir kaydedip sözleşmeyi feshederek hesabı genel hükümlere göre tasfiye etmesi
gerektiği belirtilmektedir.
İdarenin kira/irtifak hakkı sözleşmelerinde; kiracının sorumluluk, taahhüt ve
yükümlülükleri genellikle ayrı maddeler halinde sıralanmakta ve bunlara uygun hareket
etmeme durumu, idare için “hiçbir itiraza mahal bırakmaksızın” fesih sebebi olarak
belirlenmektedir. Yine bu sözleşmelerde; bahsedilen aykırılıklar sonucu idarelerin haklı fesih
yetkisini kullanıp yer teslim tutanağı tutarak taşınmazın idarenin kiracıya sunduğu koşullarda
tahliye edilmesi hüküm altına alınmaktadır. Ancak İstanbul Büyükşehir Belediyesinin
sözleşmelerde yer alan bu hükümlerin kontrolünü yapmadığı ve aykırılıklara ilişkin yaptırımları
uygulamadığı görülmektedir. Şöyle ki;
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; bazı kiracıların İdare
taşınmazını kiralama amacının dışında değerlendirdiği, bazılarının ise kiraladıkları taşınmazları
sözleşmeye aykırı olarak üçüncü kişilere devrettikleri; ancak söz konusu hususlar gerek
kiralama ihalesi şartnamesi gerekse de kira sözleşmesine aykırılık teşkil etmesine rağmen,
kiracılar hakkında sözleşmelerde yer alan müeyyidelerin uygulanmadığı tespit edilmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 98
Örneğin;
Fatih ilçesi Eminönü Rüstempaşa Mahallesi 168, 169, 170, 171 ve 172 parsel üzerinde
kurulu Kiriz Han, İstanbul’un tarihi ve kültürel mirasının korunması amacıyla İstanbul
Büyükşehir Belediyesi tarafından mülkiyet hakkı sahibi Vakıflar Genel Müdürlüğünden
kiralanmış, kiralanan taşınmazın eğitim, kültür ve tarihsel dokunun korunması amacıyla
kullanılmak üzere bedelsiz olarak alt kiracılara kullandırılması için Vakıflar Genel
Müdürlüğünün izni alınmıştır. Söz konusu izinler alındıktan sonra taşınmazın kiralanması için
ihale yapılmış ve ihaleyi kazanan kiracı ile sözleşme imzalanmıştır.
Sözleşme eki şartnamenin “Kullanım amacı” başlıklı 2’nci maddesinde; taşınmazın
kullanım amacının İdare ve ilgili birimlerin izni olmadan değiştirilmesinin akde aykırılık ve
tahliye nedeni sayılacağı, “Taşınmazın üçüncü kişilere devri” başlıklı 25’inci maddesinde ise
taşınmazın, İdarenin yazılı izni olmaksızın üçüncü kişilere devrinin yasak olduğu, aksi
davranışın akde aykırılık kabul edilerek tahliye sebebi sayılacağı belirtilmiştir. Ancak, söz
konusu taşınmazın zeminindeki 47, 169, 170 ve 172 parsellerde bulunan 4 adet dükkânın alt
kiracı tarafından üçüncü şahıslara kiraya verilmesine ve bu davranışın akde aykırılık teşkil
etmesine rağmen, İdare tarafından sözleşmenin feshedilerek taşınmazın tahliyesi
gerçekleştirilmemiştir.
Diğer yandan, Belediye mülkiyetinde bulunan Beyoğlu ilçesi Kuloğlu mahallesi 475
ada 1 parsel sayılı bodrum, zemin ve 4 ara kattan oluşan bina bir vakfa kiraya verilmiştir. Vakıf,
taşınmazın bağımsız bölümlerinden birini kafe olarak işletmeye açmak amacıyla İdareye
başvurmuş ve başvurusu, açılacak kafenin Vakfın kendi üyelerine hizmet vermesi ve alkolsüz
olarak işletilmesiyle kaydıyla İdare tarafından kabul edilmiştir. Kiracı olan Vakıf, zaman
içerisinde söz konusu kafe işletmesinin üçüncü kişilere devredilmesi için izin istemiş ve bu
talep İdare tarafından onaylanmıştır. Ancak yerinde yapılan incelemede, kafe işletmesinin
gerekli her türlü ruhsat ve diğer izinleri alınmış alkollü bir işletme olarak hizmet verdiği,
katlarda bulunan bağımsız bölümlerin kiracı olan Vakıfla birlikte başka tüzel kişiliklere sahip
olan dernekler ve sendikalar tarafından kullanıldığı tespit edilmiştir. Söz konusu husus akde
aykırılık teşkil etmesine rağmen sözleşmenin feshedilerek kiracının tahliyesi sağlanmamıştır.
Sonuç olarak, yukarıda yer verilen örneklerden de görüleceği üzere, İdarenin kiraya
vermiş olduğu taşınmazların kiralama amacına uygun olarak kullanılıp kullanılmadığı, izinsiz
bir şekilde üçüncü kişilere devredilip devredilmediği ve bu suretle akde aykırı davranılıp
davranılmadığının düzenli olarak kontrol edilmesi gerekmektedir. Kontrol ve yaptırım
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 99
eksikliği, kiralamalarda tahakkuk/tahsilat oranını düşürerek etkinliği azaltmakta ve keyfiliğe
yol açmaktadır.
b) Tahsis Edilen Taşınmazların Kontrolünün Yapılmaması
İdarenin mülkiyetinde bulunup muhtelif tarihlerde alınan meclis kararları uyarınca diğer
kamu kurum ve kuruluşları ile sivil toplum kuruluşlarına tahsis edilen taşınmazların tahsis
amacına uygun kullanımının düzenli kontrolü yapılmamaktadır. Bu durum; öngörülen bir kamu
hizmetine tahsis edilen taşınmazların amacı dışında kullanılmasına, taşınmaz tahsis edilen
kurum ve kuruluşların keyfi yönetimine ve nihayetinde söz konusu taşınmazların etkili
yönetilmemesine sebebiyet vermektedir.
5018 sayılı Kanun’un 47’nci maddesine dayanılarak çıkarılan Kamu İdarelerine Ait
Taşınmazların Tahsis ve Devri Hakkında Yönetmelik’te; tahsis işleminin kamu hizmetinin sona
ermesi, taşınmazın tahsis amacı dışında kullanılması veya maliki kamu idaresinin izni
olmaksızın üçüncü kişilere kullandırılması, taşınmazın en az iki yıl boş bırakılması veya hiç
kullanılmaması, taşınmazın tahsis amacının değişmesi, imar plânıyla taşınmazın başka bir
amaca ayrılması, taşınmazın işgal ve tecavüzüne ilişkin tedbirleri alma ve bildirim
yükümlülüğünün yerine getirilmemesi, tahsis amacının ortadan kalkması hallerinde, tahsis
yapılan kamu idaresinin görüşü alınmaksızın tahsisi yapan kamu idaresinin merkez veya taşra
birimlerince res’en kaldırılabileceği hüküm altına alınmıştır.
Diğer yandan, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 15’inci maddesinin altıncı fıkrasında;
“…sağlık, eğitim, sosyal hizmet ve turizmi geliştirecek projelere Çevre ve Şehircilik
Bakanlığının onayı ile ücretsiz veya düşük bir bedelle amacı dışında kullanılmamak kaydıyla
taşınmaz tahsis edebilir.”
“Diğer kuruluşlarla ilişkiler” başlıklı 75’inci maddesinde;
“Belediye, belediye meclisinin kararı üzerine yapacağı anlaşmaya uygun olarak görev
ve sorumluluk alanlarına giren konularda;
…
c) Kamu Kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, kamu yararına çalışan dernekler,
Cumhurbaşkanınca vergi muafiyeti tanınmış vakıflar ve 7/6/2005 tarihli ve 5362 sayılı Esnaf
ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu kapsamına giren meslek odaları ile ortak hizmet
projeleri gerçekleştirebilir. Diğer dernek ve vakıflar ile gerçekleştirilecek ortak hizmet
projeleri için mahallin en büyük mülki idare amirinin izninin alınması gerekir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 100
d) Kendilerine ait taşınmazları, aslî görev ve hizmetlerinde kullanılmak üzere bedelli
veya bedelsiz olarak mahallî idareler ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına devredebilir veya
süresi yirmibeş yılı geçmemek üzere tahsis edebilir. Bu taşınmazlar aynı kuruluşlara kiraya da
verilebilir. Bu taşınmazların, tahsis amacı dışında kullanılması hâlinde, tahsis işlemi iptal
edilir. Tahsis süresi sonunda, aynı esaslara göre yeniden tahsis mümkündür.
Kamu kurum ve kuruluşlarına belediyeler, bağlı kuruluşları ve belediye şirketlerince
devir veya tahsis edilen taşınmazlar, kamu konutu ve sosyal tesis olarak kullanılamaz.”
hükümleri yer almaktadır.
Mezkûr hükümlerde belediye tarafından tahsis edilen taşınmazların, tahsis amacı
dışında kullanılması hâlinde, tahsis işleminin iptal edileceği ve tahsis edilen taşınmazların,
kamu konutu ve sosyal tesis olarak kullanılamayacağı açıkça ifade edilmiştir.
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; İstanbul Büyükşehir Belediyesi
tarafından gerek 5393 sayılı Kanun’un 75’nci madde hükmüne istinaden diğer kamu kurum ve
kuruluşlarına, gerekse de 15’inci madde hükümleri uyarınca proje kapsamında çeşitli sivil
toplum kuruluşlarına yapılan tahsis işlemleri sonrasında, taşınmazların tahsis amacına uygun
olarak kullanılıp kullanılmadığının kontrol edilmediği, tahsis amacına aykırı kullanım
bulunmasına rağmen bu tahsislerin iptalinin sağlanmadığı tespit edilmiştir. Şöyle ki:
Adalar ilçesi Büyükada Mahallesi 117 ada 1 parsel sayılı taşınmaz Adalar Belediyesine
12.02.2002 tarihinde 30 yıl süre ile tahsis edilmiştir. Tahsisi yapılan taşınmazda Büyükada Aile
Sağlığı Merkezi bulunmakla birlikte, aynı parselde bulunan 2’şer katlı 2 farklı binanın lojman
olarak kullanıldığı ve söz konusu yerlerde Adalar Belediyesi ile Tarım İlçe Müdürlüğü
personelinin ikamet ettiği;
Eyüpsultan ilçesi Göktürk Mahallesi 125 ada 15 parsel sayılı taşınmazın 302,53 m2
’lik
kısmı TEDAŞ’a 29.1.2019 tarihinde 25 yıl süre ile trafo merkezi olarak kullanılmak üzere tahsis
edilmiştir. Ancak, tahsisi yapılan taşınmazın 15 m2
‘lik kısmında trafo bulunduğu, diğer
kısımlarda ise özel bir firmaya ait şantiye sahası kurularak 11 adet konteyner yerleştirildiği;
Pendik ilçesi Şeyhli Mahallesi 7297 ada 6 parsel sayılı 15.066,08 m2
alanlı taşınmaz
07.11.2018 tarihinde eğitim ve sosyal hizmet faaliyetlerinde kullanılmak üzere 25 yıl süre ile
bir vakfa tahsis edilmiştir. Tahsisi yapılan taşınmazın 1.291,76 m2
‘si açık alan, 260,05 m2
‘si
kapalı alan olmak üzere toplam 1.551,81 m2
‘sinin adına tahsis yapılan vakıf tarafından eğitim
faaliyetlerinde kullanılmakta olduğu, ancak geriye kalan toplam 13.514,27 m2
‘lik alanın
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 101
herhangi bir tahsis işlemine konu olmaksızın Pendik Belediyesi tarafından Aydos Spor Merkezi
olarak işletildiği;
Kartal ilçesi Orhantepe Mahallesi 12692 ada (eski 1053 ada) güneyi kamu malı alanın
26.642 m2
’lik kısmı “engelli ve ailelerine hizmet” amaçlı projeye uygun olarak inşa edilmek
üzere bir vakfa 09.09.2009 tarihinde 15 yıl süre ile tahsis edilmiştir. Ancak, tahsisi yapılan
taşınmazın, tahsis talebine esas projesine göre tamamlanmadığı; bununla birlikte, söz konusu
taşınmaz üzerinde 40,14 m2
kapalı alan, 79,11 m2
açık alan olmak üzere toplam 119,25 m2
alanın özel bir işletme tarafından kafe olarak işletmeye açıldığı, 2.043,02 m2
‘lik alanın ise vakıf
ve kafe ile ortak bir şekilde otopark olarak kullanıldığı, kafe işletmecisinin vakfa tahsisli
taşınmazı bu şekilde kullanımı sebebiyle söz konusu vakfa ödemede bulunduğu;
Belediye tarafından diğer kamu kurum ve kuruluşları ile çeşitli sivil toplu kuruluşlarına
yapılan tahsislerin amacına uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının takip edilmediği;
Anlaşılmıştır.
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerinden de görüleceği üzere; tahsis edilen
taşınmazların tahsis amacına uygun kullanımı, sıkı kurallara bağlanmış olup hangi hallerde
tahsisin iptal edileceği ayrıntılı bir şekilde ifade edilmiştir. Yerinde yapılan denetimlerde, tahsis
edilen taşınmazların tahsis amacına uygun kullanılıp kullanılmadığının belli aralıklarla
kontrolünün yapılmadığı ve tahsis amacına yönelik aykırı kullanımlarda tahsislerin iptal
edilmediği tespit edilmiştir.
İdarece tahsis edilen taşınmazların tahsis amacına uygun olarak kullanılıp
kullanılmadığının düzenli olarak kontrol edilmesi ve tahsis amacına aykırı kullanım tespit
edilmesi halinde tahsisin iptali sağlanmalıdır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; kiralanan, irtifak hakkı
tesis edilen veya tahsis edilen taşınmazlara ilişkin olarak pandemi koşullarının
normalleşmesinin ardından gerek yeni personel alımı gerekse hizmet alımı yapılması suretiyle
gerekli kontrollerin daha etkin yapılmasının sağlanacağı ifade edilmiştir.
Netice olarak, mülkiyeti veya tasarrufu İdarede olan taşınmazların 3’üncü kişilerce
kullanımlarının kontrolü, etkin ve hukuka uygun taşınmaz yönetiminin sağlanması açısından
önem arz etmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 102
BULGU 26: 2020 Yılı Araç Kiralama Hizmet Alımı İhalelerinin Sözleşme ve Eki
Belgelerinde Rekabeti Kısıtlayıcı Hükümlerin Yer Alması
İdare tarafından 2020 yılı içerisinde biri pazarlık usulü biri de açık ihale usulüyle ihale
edilen araç kiralama hizmet alımlarının ihale dokümanında ihaleyi katılımı kısıtlayıcı hükümler
yer almakta olup bu suretle rekabetin engellenerek kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve
verimli kullanılması ilkesine aykırı düşülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinde:
İdareler, bu Kanun’a göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi,
güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında
karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu tutulmuşlardır.
Kanun’da yer alan temel ilkelerden biri olan rekabet ilkesi; ihaleye, yüksek sayıda isteklinin
katılmasını sağlamak üzere idarenin ve isteklilerin rekabeti önleyici işlemlerden kaçınmasını
gerektirmektedir.
Aşağıda açıklandığı üzere, İdarenin araç kiralama hizmet alımına ait teknik ve idari
şartnamelerdeki bazı düzenlemeler ile ihaleyi katılımı kısıtlayıcı ve rekabeti önleyici işlem tesis
edilmiştir.
a) Bazı Araçlar İçin Kendi Malı Olma Şartı Getirilmesi ve Bu Araçlar İçin İstanbul
Plakalı Olmasının Şart Koşulması
4734 sayılı Kanun’un 12’nci maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarında, ihale konusu mal
veya hizmet alımları ile yapım işlerinin teknik kriterlerine ihale dokümanının bir parçası olan
teknik şartnamelerde yer verileceği ve belirlenecek teknik kriterlerin, verimliliği ve
fonksiyonelliği sağlamaya yönelik olması, rekabeti engelleyici hususlar içermemesi ve bütün
istekliler için fırsat eşitliği sağlaması gerektiği hükme bağlanmıştır.
Hizmet alım İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin, söz konusu ihalelerin yapıldığı
dönemde yürürlükte bulunan “Makine, teçhizat ve diğer ekipmana ilişkin belgeler ve kapasite
raporu” başlıklı 41’inci maddesinde; makine, teçhizat ve ekipman için kendi malı olma şartının
aranmamasının esas olduğu, ancak, işin niteliğinin gerektirdiği hallerde, söz konusu hususun
yeterlik kriteri olarak belirlenebileceği belirtilmiştir.
Görüldüğü üzere idarelerin; rekabetin sağlanması, uygun şartlarda hizmetin temini ve
kaynakların verimli kullanabilmesi için ihale dokümanında fırsat eşitliğini bozacak, rekabeti
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 103
azaltıp fiyatın yükselmesine sebep olacak kısıtlamalara gitmemesi esastır. İşin görülmesi için
kullanılacak makinelerin yüklenicinin kendi malı olması kuralı, ihaleye girecek firmaların
azalmasına, istenen rekabetin oluşamamasına neden olacak ve fiyatın yükselmesine sebebiyet
verecektir. Bu nedenle idarelerin bu takdir yetkisini gerçekçi teknik zorunluluklarda
kullanması, mümkün mertebe bu gibi kısıtlamalarla ihaleye çıkılmaması gerekmektedir.
Gerek mevzuat hükümleri gerekse mahkeme ve Kamu İhale Kurul kararlarında “kendi
malı olma” şartının aranmamasının esas olduğu, idarenin takdir yetkisinin 4734 sayılı Kanun’a
aykırı kullanılmaması gerektiğine vurgu yapılmıştır. Bu nedenle, kendi malı olma şartının keyfi
değil ancak teknik zorunluluk durumlarında idarelerce kullanılması gerektiği, aksi bir
uygulamanın ihalede rekabeti engelleyerek kaynakların verimli kullanılmasının önüne
geçeceği, eşit muamele ve fırsat eşitliği ilkelerini bozacağı açıktır.
İdarenin 2020 yılında araç kiralamasına ilişkin iki adet ihalesinin bulunduğu, bunlardan
2019/688588 ihale kayıt numaralı Araç Kiralama Hizmet Alımı İşi’nin, 01.01.2020-30.04.2020
tarihleri arasını kapsayacak şekilde, 4734 sayılı Kanun’un 21’inci maddesinin (b) bendine göre
pazarlık usulüyle ihale edildiği; 2020/150169 ihale kayıt numaralı Araç Kiralama Hizmet
Alımı İşi’nin, 01.05.2020-31.12.2020 tarihleri arasını kapsayacak şekilde, açık ihale usulüyle
ihale edildiği; her iki ihalenin teknik şartnamelerinde rekabeti kısıtlayıcı hükümlerin yer aldığı
görülmüştür.
2019/688588 ihale kayıt numaralı Araç Kiralama Hizmet Alımı İşi kapsamında 2020
yılının ilk 4 ayı içinde 1.806 adet aracın kiralanması öngörülmüş ve işe ait teknik şartnamede
bu araçlardan 256 adedinin isteklilerin kendi malı olması şartı yer almış; 2020/150169 ihale
kayıt numaralı Araç Kiralama Hizmet Alımı İşi kapsamında da 1.851 adet aracın kiralanması
öngörülmüş ve işe ait teknik şartnamede bu araçlardan 254 adedinin isteklilerin kendi malı
olması şartı yer almıştır. Ayrıca, her iki ihalenin teknik şartnamelerinde araçların tamamının
İstanbul plakalı olarak teslim edilmesi gerektiği düzenlemesine yer verilmiştir.
Karayolları Trafik Yönetmeliği’nin 30 ve 31’inci maddeleri gereğince: Tescil edilen her
araca, sahibinin tescile esas adresinin bulunduğu yerdeki trafik tescil kuruluşunun il kodunu
içeren bir tescil plakası tahsis edileceği; tescil işlemlerinde gerçek kişiler için Kimlik Paylaşımı
Sisteminde yer alan yerleşim yeri adresi, yerleşim yeri adresi yurtdışında olan Türk
vatandaşlarının Kimlik Paylaşımı Sisteminde yer alan diğer adresi, tüzel kişiler için ise ticaret
sicil gazetesi, tüzük veya diğer resmi kayıt belgelerinde belirtilen adreslerinin esas alınacağı
anlaşılmaktadır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 104
Teknik şartnamede ihale konusu iş kapsamında temin edilecek birçok aracın isteklilerin
kendi malı olması gerektiğine ilişkin yer alan düzenleme ile temin edilecek bütün araçların
İstanbul plakası sahibi olması yönündeki düzenleme birlikte değerlendirildiğinde; söz konusu
düzenlemelerin İstanbul’da iş merkezi veya şubesi bulunmayan isteklilerin mevzuat gereği
kendi malı olarak İstanbul plakalı araçları bulunmayacağından dolayı ihaleye katılımları
engellenmiş olmaktadır.
İhale konusu işte kullanılacak araçların bir kısmı bakımından İstanbul ili plakalı olması
koşulunun aranması makul olmakla beraber, araçlar arasında herhangi bir ayrım yapılmaksızın
isteklilerin kendi malı olması istenen araçlar dahil olmak üzere kiralamaya konu tüm araçlar
için bu koşulun aranması, 4734 sayılı Kanun’un 5’inci maddesinde yer alan temel ihale
ilkelerine aykırı davranılması anlamına gelmektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından:
2019/688588 ihale kayıt numaralı Araç Kiralama Hizmet Alımı İşi kapsamında 2020
yılının ilk 4 ayı içinde 1.806 adet aracın kiralanması öngörüldüğü ve İşe ait Şartname’de bu
araçlardan 256 adedinin isteklilerin kendi malı olmasının istenildiği;
2020/150169 ihale kayıt numaralı Araç Kiralama Hizmet Alımı İşi kapsamında da 1.851
adet aracın kiralanmasının öngörüldüğü ve İşe ait Teknik Şartname’de bu araçlardan 254
adedinin isteklilerin kendi malı olmasının istenildiği;
Kendi malı olması şartı konan araçların toplam araç sayısının yaklaşık %14’üne karşılık
geldiği, Kamu İhale Kurulu’nun yerleşik kararlarına göre söz konusu oranın makul olduğu;
Bazı araçlar için yüklenicinin kendi malı olması şartının getirilmesi ile işin ifası
sırasında kendi araçları olmayan bir yüklenicinin piyasadaki herhangi bir sıkıntı halinde araç
temin edememe sorunuyla karşılaşmasının önlenmesi; bu kapsamda bir işi gerçekleştirebilecek
mali ve fiziki kaynaklara sahip yüklenicilerin ihaleye girmesinin sağlanması, toplama ve
kiralama araçlarla bu işi yapmayı taahhüt eden güçsüz firmaların ihaleye katılmasının
önlenmesinin hedeflendiği, bu haliyle araç ihtiyaçlarının kesintisiz ve sorunsuz karşılanması ve
dolaysıyla kamu hizmetinin aksamamasının amaçlandığı;
Mahalli müşterek ihtiyaçları karşılamak üzere kurulan belediyenin hizmet araçlarının,
idarenin kuruluş amacı, görev, yetki ve sorumlulukları ile temsil işlevi dolayısıyla ait olduğu
ilin plakasını taşımasının, takdir ve tercihten öte bir zorunluluk olarak kabul edilmesi gerektiği;
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 105
Bulgu konusu ihaleler kapsamında temin edilen araçların, İstanbul Büyükşehir
Belediyesinin mücavir alan sınırları içerisinde, Belediyeye ait görev ve sorumlulukların ifası
için görevlendirilecek olan hizmet araçları olması, bu araçlarda açık bir aidiyet ve temsil vasfı
aranması, bunun sonucu olarak ait olduğu İstanbul İlinin plakasını taşımasının, takdir ve
tercihten öte bir zorunluluk olduğu;
Nitekim ihale dokümanı kapsamında bulunan Teknik Şartname’de “Araçların her iki
yan ve arka kısmına idarenin uygun göreceği logolar kaplanacak, yüklenici tarafından
karşılanacaktır.” denilerek, araçların İdareyi temsil ettiğine ilişkin bilgilendirmenin, araçlar
üzerinde görünür şekilde yer alması gerektiğinin düzenlendiği;
“İstanbul Büyükşehir Belediyesine Aittir” veya “İstanbul Büyükşehir Belediyesi”
logosu altında “Görevlidir” şeklinde aidiyet ve temsil bilgilendirmesi bulunan bir aracın başka
bir il plakasını taşımasının uygulanabilir bir yöntem olmadığı;
İhale dokümanında öngörülen bu koşulların, bulguda belirtilenin aksine rekabet ve
katılımı kısıtlamadığı;
Araçların tamamı için İstanbul ili plakasını taşıma zorunluluğunun somut ihaleye etkisi
ölçülürken; ihalenin İstanbul İli gibi nüfusu 15,52 milyon kişi olan bir ilde gerçekleştiği,
İstanbul trafiğine kayıtlı araç sayısının yaklaşık 4,2 milyon olduğu, ulaşım ve araç kiralama
sektöründe faaliyet gösteren çok sayıda ve çok geniş kapasiteye sahip ticari işletmelerin
bulunduğu gerçeğinin gözetilmesinin gerektiği;
Bulguda, Karayolları Trafik Yönetmeliği hükümlerine işaret edilerek, başka il plaka
numarasına tescilli araçları bulunan isteklilerin bu araçlarını İstanbul plakalı olarak tescil
ettirebilmeleri için İstanbul İlinde merkez veya şubeye sahip olmaları gerektiği, bu durumun
İstanbul İli dışındaki istekliler bakımından dezavantaj oluşturacağı yönündeki denetim tespitine
katılmanın mümkün bulunmadığı, zira bu değerlendirmeler yapılırken ihalenin gerçekleştiği
İstanbul ilinin niteliği ve ölçeğinin dikkate alınması gerektiği;
İhaleye teklif veren isteklilerin, bu istekliler ister İstanbul İlinden isterse dışarıdan olsun,
talep edilen araçları, malik veya kiralayan olarak İstanbul ilinden temin etmelerinde hiçbir
ekonomik veya teknik engel bulunmadığı;
Hem kendi malı araçlar hem de diğer araçlar bakımından, ellerinde, malik veya
kiralayan olarak İstanbul harici plakası olan araç bulunduranların ise araçlarını İstanbul
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 106
Plakasına dönüştürmek için İstanbul’da kolayca şube açmalarının mümkün olduğu, bu
ölçekteki bir ihaleye katılan istekliler bakımından İstanbul’da şube açılmasının nasıl bir engel
teşkil ettiğinin anlaşılamadığı;
Kaldı ki, ihale üzerinde kalan isteklinin 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık
Sigortası Kanunu ve ilgili mevzuat hükümleri uyarınca zaten İstanbul’da iş yeri tescili yaptırma
zorunluluğunun bulunduğu;
Bulguda; “İhale konusu işte kullanılacak araçların bir kısmı bakımından İstanbul ili
plakalı olması koşulunun aranması makul olmakla beraber, araçlar arasında herhangi bir
ayrım yapılmaksızın isteklilerin kendi malı olması istenen araçlar dahil olmak üzere
kiralamaya konu tüm araçlar için bu koşulun aranması, 4734 sayılı Kanun’un 5’inci
maddesinde yer alan temel ihale ilkelerine aykırı davranılması anlamına gelmektedir.”
İfadesinin denetim konusu hususta somut bir hukuka aykırılık tespitine dayanmadığı, getirilen
koşulun makul düzeyi aştığı gibi soyut ve sübjektif bir kanaat açıklaması olduğu;
Ayrıca mevzuat değişikliği nedeniyle zaten yeni ihalelerde “öz malı olma” şartı
konulamadığı;
İfade edilmiştir.
Öncelikle belirtmek gerekir ki, bulguda kendi malı olma şartının tek başına bir mevzuata
aykırılık teşkil ettiğine yönelik bir ifade bulunmamaktadır. Zira, İdare değerlendirmesinde de
belirtildiği üzere, kendi malı olarak istenilen araç sayısı toplam araç sayısına oranlandığında
Kamu İhale Kurulu yerleşik kararlarına göre makul düzeyde kalmaktadır. Yukarıda da
belirtildiği gibi bulgu konusu husus başlı başına kendi malı olma şartına yönelik değildir.
Bulguda rekabeti ve dolayısıyla ihaleye katılımı kısıtladığı belirtilen husus, isteklinin
kendi malı olması şartı getirilen araçlar için ihale öncesinde isteklinin öz malı olmasının
yanında İstanbul plakalı olmasının şart koşulması hususudur.
Sözleşme ve eki belgeler uyarınca ihaleye katılabilmenin ön şartı ihalede belirtilen
sayıda aracın isteklinin kendi malı olması ve isteklinin kendi malı olan söz konusu araçların
tamamının İstanbul plakalı olmasıdır. Bu durum yalnızca İstanbul’da merkezi ya da şubesi
bulunan ve bu sebeple İstanbul plakalı olarak tescil edilmiş öz malı araçları bulunan şirketlerin
ihaleye katılması sonucunu doğurmaktadır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 107
İstanbul’da merkezi ya da şubesi bulunmayan firmaların ihaleye katılabilmek için
Sözleşme ve eki belgelerdeki şartları sağlaması için ise ihale öncesinde İstanbul’da şube
açması, Sözleşme ve eki belgelerde belirtilen sayıda öz malı olan aracı İstanbul plakalı olacak
şekilde trafiğe tescil ettirmesi ve ihaleye bu şartları sağladıktan sonra katılım sağlaması
gerekmektedir. Bu haliyle herhangi bir isteklinin henüz kazanıp kazanmayacağı belli olmayan
bir ihale için ciddi maliyeti bulunan şube açılması, öz malı olan araçların plakasının İstanbul
plakasına çevrilmesi hususlarının rasyonel olmayacağı, ihaleye girebilmek adına söz konusu
işlemleri yapan ancak İstanbul Büyükşehir Belediyesince açılan ihaleyi kazanamayan bir istekli
için yapılan tüm işlemlerin ölü yatırım haline geleceği açıktır. Bu husus İstanbul’da merkezi ya
da şubesi bulunmayan ve dolayısıyla İstanbul plakalı öz malı aracı olmayan şirketlerin ihaleye
katılmasının önündeki en büyük engeldir.
İdarenin değerlendirmesinde, her ne kadar ihale sonrasında iş üzerine kalan isteklinin
artık yüklenici konumuna gelerek İstanbul’da şube açmasında, merkezini veya şubesini
İstanbul’a taşıyarak üzerinde tescilli bulunan araçları İstanbul plakalı olacak şekilde yeniden
tescil ettirmesinde, kendi malı olmayan araçlar piyasadan İstanbul plakalı araç temin etmesinde
ve 5510 sayılı Kanun uyarınca İstanbul ilinde iş yeri tescili yapılmasında herhangi bir engel
bulunmadığı belirtilmişse de, söz konusu şartları ihale öncesinde sağlamadan ihaleye
katılabilmek mümkün bulunmamaktadır. Dolayısıyla, İdare tarafından belirtildiği gibi söz
konusu şartlar ihale sonrasında sağlanabilir nitelikte değil, ihale öncesinde sağlanması zorunlu
şartlardır. Bu bakımdan İdarenin değerlendirmesi yerinde görülmemektedir.
İhaleye katılımda istekli konumunda olan firmaların kendi adlarına tescilli araçlarından
belli sayıdakilerin İstanbul plakalı olmasının ihaleye katılımda ön şart olarak koşulması, ihaleyi
kazanan isteklinin İdareye İstanbul plakalı araç sunması için bir zorunluluk değildir. Kaldı ki,
Sözleşme ve eki belgelerinde yer alan isteklinin kendi malı araçlarının tamamının İstanbul
plakalı olması gerektiği ön şartının bulunmadığı düşünüldüğünde, İstanbul plakalı aracı
bulunmayan ancak ihaleyi kazanarak yüklenici haline gelen isteklinin araçlarını İstanbul plakalı
hale getirmesi ve İdareye bu şekilde teslim etmesi önünde bir engel bulunmamaktadır.
Bu bakımdan İstanbul ili genelinde hizmet veren İdarenin, İstanbul plakalı araçlar ile
hizmet vermek istemesinin kabul edilebilir olduğu, ancak bunun sağlanması açısından ihale
öncesi ihaleyi katılımı kısıtlayacak düzenlemeler yapılması yerine, ihale sonrasında İstanbul
plakalı araçların temininin sağlanması açısından sözleşme ve eki belgelere hüküm eklenmesi
ve bu suretle ihaleyi katılımı kısıtlayıcı uygulamalardan kaçınılması mümkündür.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 108
Nitekim, İstanbul Büyükşehir Belediyesince 2020 yılı içerisinde yapılan, ancak Kamu
İhale Kurulunca iptal edildiğinden bu bulgunun konusu olmayan araç kiralama ihalesinin teknik
şartnamesinde ihalede istenen araçların İstanbul plakalı olacağının yönündeki düzenlemesi
İstanbul merkezli firmalar için avantaj yaratacağı yönünde itirazen şikayete konu edilmiş,
Kamu İhale Kurulu’nun 25.11.2020 tarihli ve 2020/UH.I-1946 numaralı Kararı’nda;
“… araçlar arasında herhangi bir ayrıma gidilmeksizin ihale konusu işte kullanılacak
araçların tamamının işin yapılacağı İstanbul ilinde tescilli olması yönünde düzenleme
yapıldığı, bunun sonucu olarak, başka il plaka numarasına tescilli araçları ile malik veya
kiralayan sıfatına sahip olanların, yerleşim yeri veya merkez veya şubesi İstanbul ilinde olanlar
karşısında dezavantajlı konuma düşeceği, ihale dokümanında isteklinin kendi malı olmasının
istendiği araçlar (130 adet) için gerekli tescil işlemlerinin ihale tarihinden önce, bunun
haricindeki araçlar için de sözleşmenin uygulanması aşamasında araçların İstanbul iline tescil
edilebilmesi için yüklenicilerin yerleşim yeri veya merkez ya da şube adresinin bu İl’e nakli,
ayrıca da plaka değişikliği zorunluluğunu ortaya çıkaracağı,
İhaleyi yapan idarenin yerel idare olması hususu ile idarenin ihtiyaçları, kullanılacak
araçların sayı ve niteliği birlikte göz önünde bulundurulduğunda, ihale konusu işte kullanılacak
araçların bir kısmı bakımından İstanbul ili plakalı olması koşulunun aranması makul olmakla
beraber, uyuşmazlığa konu edilen düzenleme ile araçlar arasında herhangi bir ayrım
yapılmaksızın kiralamaya konu tüm araçlar için bu koşulun aranmasının 4734 sayılı Kanun’un
5’inci maddesinde yer alan temel ilkelerin ihlali anlamına geldiği değerlendirildiğinden
başvuru sahibinin iddiasının yerinde olduğu sonucuna varılmıştır.” ifadelerine yer verilmiştir.
Görüldüğü üzere, Sözleşme ve eki belgelerinde yer alan ve ihaleyi katılımı İstanbul
merkezli firmalar lehine avantaja çevirecek nitelikte kısıtlayan düzenlemeler mevzuat
hükümlerine uygun düşmemektedir.
b) İsteklilerin TURSAB Seyahat Acentası İşletme Belgesine Sahip Olmasının
İhaleye Katılımda Yeterlik Kriteri Olarak Belirlenmesi
Yukarıda ihale kayıt numaraları belirtilen her iki ihale için, idari şartnamelerde yer alan
“İhaleye katılacak olan isteklilerin, Karayolları Taşıma Yönetmeliğinin ilgili maddesi
gereğince şehirlerarası yolcu taşımacılığını gösterir K1, B2 veya D2 Belgelerini ve TURSAB
Seyahat Acentası İşletme Belgelerini ihale dosyası içerisinde sunması zorunludur.”
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 109
düzenlemesi ile TURSAB seyahat acentası işletme belgesine sahip olmayan firmaların ihaleye
katılması İdarece engellenmiştir.
Karayolu Taşıma Yönetmeliği’nin “Yetki belgesi alma zorunluluğu” başlıklı 5’inci
maddesinde; Yönetmelik kapsamına giren taşımacılık, acentelik, taşıma işleri komisyonculuğu,
taşıma işleri organizatörlüğü, nakliyat ambarı işletmeciliği, kargo işletmeciliği, lojistik
işletmeciliği, dağıtım işletmeciliği, terminal işletmeciliği ve benzeri faaliyetlerde bulunacak
gerçek ve tüzel kişilerin yapacakları faaliyetlere uygun olan yetki belgesini/belgelerini
Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığından almalarının zorunlu olduğu ifade edilmektedir.
Yönetmelik’in “Yetki belgesi türleri” başlıklı 6’ncı maddesinde ise;
“…
(2) B türü yetki belgesi: Otobüsle yurtiçi ve/veya uluslararası yolcu taşımacılığı veya
hususi taşımacılık yapacak gerçek ve tüzel kişilere verilir. (Ek ibare:RG-15/11/2019-30949) Bu
belgelere 24 üncü maddenin ikinci fıkrasının (m) bendindeki şartları haiz otomobiller de
kaydedilebilir. Taşımanın şekline göre aşağıdaki türlere ayrılır:
…
b) B2 yetki belgesi: Ticari ve tarifesiz yapacaklara,
…
(4) D türü yetki belgesi: Otobüsle tarifeli veya tarifesiz yurtiçi yolcu taşımacılığı veya
hususi taşımacılık yapacak gerçek ve tüzel kişilere verilir. (Ek ibare:RG-15/11/2019-30949) Bu
belgelere 24 üncü maddenin ikinci fıkrasının (m) bendindeki şartları haiz otomobiller de
kaydedilebilir. Taşımanın şekline göre aşağıdaki türlere ayrılır:
…
b) D2 yetki belgesi: Ticari ve tarifesiz olarak yapacaklara,
…
(8) K türü yetki belgesi: Yurtiçi eşya taşımacılığı veya hususi taşımacılık yapacak gerçek
ve tüzel kişilere verilir. Taşımanın şekline göre aşağıdaki türlere ayrılır:
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 110
a) K1 yetki belgesi: Ticari amaçla eşya taşımacılığı yapacaklara, … verilir.”
denilmektedir.
İdarece; gerçekleştirilen ihaleler kapsamında binek araç, kamyonet, panelvan, minibüs,
otobüs ve kamyon gibi çeşitli türlerde ve büyüklüklerde araç temin edilmiştir. İdare, temin ettiği
tüm araçları belediye hizmetlerinde kullanmakta, otobüs/minibüs gibi toplu ulaşım niteliğini
haiz araçlar ise gerek belediye faaliyetlerinde gerekse vatandaşların talepleri doğrultusunda
şehir içi veya şehirlerarası mahalli ve müşterek faaliyetlerde kullanılmaktadır. Bu bakımdan
İdarenin yürüttüğü faaliyetler göz önünde bulundurulduğunda, ihaleye katılacak olan
isteklilerin K1, B2 veya D2 belgelerine sahip olmalarının ön koşul olarak belirlenmesi makul
kabul edilebilecek bir husustur.
Ancak, TURSAB seyahat acentası belgesine sahip olunmasının ihaleye katılımda şart
koşulmasının makul bir açıklaması bulunmamaktadır. Zira, TURSAB seyahat acentası belgesi;
Seyahat Acentaları Yönetmeliği hükümleri uyarınca, kâr amacı ile turistlere, turizmle ilgili
bilgiler vermeye, paket turları ve turları oluşturmaya, turizm amaçlı konaklama, ulaştırma, gezi,
spor ve eğlence sağlayan hizmetleri görmeye yetkili olan, oluşturduğu ürünü kendi veya diğer
seyahat acentaları vasıtasıyla pazarlayabilen ticarî kuruluş niteliğindeki seyahat acentaları için
gerekli olan bir belgedir.
İdarenin ihale kapsamında kiraladığı araçlarla icra ettiği hizmetler göz önünde
bulundurulduğunda; acentalık faaliyetleri kapsamında bir hizmet gerçekleştirilmediği,
ulaştırma ve gezi gibi Belediye tarafından sunulan seyahat hizmetlerinin B2 ve D2 gibi
belgelerle sunulmasında mevzuat açısından bir engel olmadığı, sadece bu hizmetleri sunmak
adına TURSAB belgesine sahip olunmasının gerekli ve zorunlu olmadığı görülmektedir.
TURSAB seyahat acentası belgesi mevzuat gereği her araç kiralama şirketinin sahip
olması gereken belgelerden olmadığından, idari şartnamelere bu belgeye sahip olmayan
firmaların ihaleye katılımını engelleyici hükümler konulması, 4734 sayılı Kanun’un 5’inci
maddesinde yer alan temel ihale ilkelerine aykırı davranılması anlamına gelmektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından;
İdari Şartname’nin “İhaleye katılabilmek için gereken belgeler ve yeterlik kriterleri”
başlıklı 7.1. maddesinin (h) bendinde belirtilen TURSAB Seyahat Acentesi İşletme belgesinin,
1618 sayılı Seyahat Acentaları Birliği Kanunu, Seyahat Acentaları Yönetmeliği ve Karayolları
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 111
Taşıma Yönetmeliği hükümleri gereği ihale konusu işin gerçekleştirilmesi için alınması zorunlu
belgelerden olduğu;
Okul idarelerinden gelen gezi taleplerinin Belediyece karşılanması durumunda, işin
yükleniciye yaptırılması sırasında bu belgenin araçlarda bulunmasının zorunlu olduğu,
bulunmaması halinde cezai müeyyideler ile karşı karşıya kalındığı;
Hizmet Alım İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “aday veya isteklinin mesleki
faaliyetini sürdürdüğünü ve teklif vermeye yetkili olduğunu gösteren belgeler” başlıklı 38’inci
maddesinde yer alan “İhale konusu işin yerine getirilmesi için alınması zorunlu olan ve ilgili
mevzuatında o iş için özel olarak düzenlenen sicil, izin, ruhsat vb. belgelerin adaylar veya
istekliler tarafından sunulmasına ilişkin hükümlere, ilan ve ön yeterlik şartnamesi veya idari
şartnamede yer verilir. İş ortaklarının her birinin söz konusu belgeleri ayrı ayrı sunması,
konsorsiyumda ise her bir ortağın kendi kısmına ilişkin belgeleri sunması zorunludur.”
düzenlemesi uyarınca bu belgelerin istenilmesinde mevzuata aykırılık bulunmadığı;
İfade edilmiştir.
1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat Acentaları Birliği Kanunu’nun “Tanımlar”
başlıklı 1’inci maddesinde, seyahat acentası; kâr amacı ile turistlere turizm ile ilgili bilgiler
vermeye, paket turları ve turları oluşturmaya, turizm amaçlı konaklama, ulaştırma, gezi, spor
ve eğlence hizmetlerini görmeye yetkili olan, oluşturduğu ürünü kendi veya diğer seyahat
acentaları vasıtası ile pazarlayabilen ticarî kuruluş olarak tanımlanmıştır.
İdarenin ihale kapsamında temin ettiği araçlardan olan otobüs ve minibüsler ile Belediye
faaliyetleri kapsamında yolcu taşımacılığı yapılmaktadır. Belde sakinleri, kanunların İdareye
verdiği görev ve yetkilerle sınırlı olarak gerek şehir içi gerek şehir dışı bir takım faaliyetler
kapsamında bir yerden başka bir yere taşınmaktadır. Örneğin, cenaze yakınları cenazenin
defnedileceği şehir içi veya şehirdışı yerlere taşınmakta, gezi yapacak olan okullar öğrencilerin
taşınması için Belediyeden araç talep etmekte, vatandaşlar kültürel geziler kapsamında
Belediye araçları ile taşınabilmektedir. Görüleceği üzere belediyenin sunmuş olduğu hizmet bir
tur hizmeti değil, kanunların kendine çizdiği çerçevede bir taşımacılık faaliyetidir.
Taşımacılık faaliyetinin niteliğine göre Karayolu Taşıma Kanunu ve Karayolu Taşıma
Yönetmeliği çerçevesinde düzenlenen yetki belgelerine sahip araçlarla bu işin yapılması ve
dolayısıyla ihale kapsamında temin edilecek araçlar için söz konusu belgelere sahip
olunmasının şart koşulması işin doğası gereğidir. Ancak, TURSAB Seyahat Acentası İşletme
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 112
Belgesi, söz konusu Kanun ile Yönetmelik kapsamında şehir içi ve şehirlerarası yolcu
taşımacılığı yapacak araçlarda bulunması zorunlu olan belgeler arasında sayılmamıştır.
Belediyenin genel hizmetlerinde taşımacılık faaliyetlerinde kullanılan minibüs ve
otobüs gibi araçlar için bu faaliyetler kapsamında bulundurulması zorunlu olmayan belgelerin,
ihaleye katılımda zorunlu belgeler arasında sayılması ihaleye katılımı daraltıcı niteliktedir.
Ayrıca belirtmek gerekir ki, söz konusu araç kiralama hizmeti yalnızca otobüs ve minibüs
kiralanmasını içermemekte, Belediyenin genel hizmetleri için kullanılan binek otomobil, van,
kamyon, kamyonet gibi çok çeşitli araç gruplarını da içermekte, otobüs ve minibüs tipi araçların
sayısının ise toplam araç sayısına oranı yaklaşık %15 kadar olmaktadır.
İhale kapsamının İdarenin genel nitelikli Belediye hizmetlerine yönelik olarak
belirlendiği, ihalenin kısmi teklife açılmadığı, Belediyenin tüm hizmetleri için söz konusu
belgenin ihaleye katılım şartı olarak arandığı, tüm bunların sonucunda söz konusu belgenin
genel nitelik arz eden Belediye hizmetlerinin tamamında kullanılacak araçlar için istenmesinin
ihaleye katılımı kısıtlayıcı nitelik gösterdiği görülmektedir.
Nitekim Kamu İhale Kurulu’nun başka bir idarenin benzer hususlar içeren teknik
şartnamesine ilişkin vermiş olduğu 02.12.2020 tarihli ve 2020/UH.I-1973 numaralı Kararı’nda;
“İdareler tarafından hangi belgelerin yeterlik değerlendirmesinde kullanılmak üzere
istenileceğinin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İhaleye katılımda yeterlik kuralları”
başlıklı 10’uncu maddesi ile Hizmet Alım İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “İstenecek
belgeler” başlıklı 29’uncu maddesi birlikte değerlendirilerek idare tarafından belirleneceği,
bu çerçevede ihale konusu işte yer alan bir kısım araçların yurt içi ve yurt dışında düzenlenecek
sosyal, kültürel, turizm ve eğitim amaçlı tüm faaliyetlerinde kullanılmak üzere kullanılacağının
açık olarak Teknik Şartname’de belirtildiği anlaşılsa da ihale konusu işte sürücü ve operatörün
bulunmadığı ve başvuruya konu ihalenin kapsamının belediyenin genel nitelikli olarak belediye
hizmetlerine yönelik olarak belirlendiği, doğrudan seyahat acentalığı hizmetlerine yönelik
olarak belirlenmediği, ancak yapılan düzenleme doğrultusunda belediyenin genel nitelikli
hizmetlerinde de isteklilerin söz konusu belgeye sahip olmalarının istenildiği, bu çerçevede söz
konusu düzenlemelerin isteklilerin ihaleye katılımını engelleyici ve rekabeti daraltıcı nitelikte
olduğu ve idarenin takdir yetkisi kapsamında değerlendirilebilir nitelikte olmadığı
değerlendirildiğinden ihalenin iptal edilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.” ifadelerine yer
verilmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 113
Netice itibariyle, İdarenin yapacağı ihalelerde, ihale dokümanlarını; saydamlığı,
rekabeti, eşit muameleyi, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve
kaynakların verimli kullanılmasını sağlamayı esas alarak hazırlaması ve ihalelerde adil bir
rekabet ortamının oluşmasını temin etmesi mevzuatına uyarlı olacaktır.
BULGU 27: Akaryakıt ve Madeni Yağ Alımı İhalesinde Hatalı Uygulamaların
Yapılması
Akaryakıt ve Madeni Yağ Alımı işinde mevzuat hükümlerine aykırı işlemler tespit
edilmiştir.
A) Şehir Dışında Görevli İdare Araçları İçin Yüklenicinin Kendisinden Değil
Petrol Dağıtım Şirketinin Başka Bayilerinden Yakıt Temin Edilmesi
İdari Şartname ve Sözleşme hükümlerinde alt yüklenici çalıştırılamayacağı hüküm
altına alınmasına rağmen İdarenin il dışı görevli araçlarına akaryakıt temini doğrudan
yüklenicinin kendisinden yapılmamıştır.
2020 Yılı Akaryakıt ve Madeni Yağ Mal Alımı İşine ait Mal Alım İdari Şartnamesi’nin
“Alt yükleniciler” başlıklı 17’nci maddesinde;
“İhale konusu alımın tamamı veya bir kısmı alt yüklenicilere yaptırılamaz.”
Söz konusu işe ait Sözleşme’nin “Alt yüklenicilere ilişkin bilgiler ve sorumluluklar”
başlıklı 15’inci maddesinde;
“Bu işte alt Yüklenici çalıştırılmayacak ve işlerin tamamı Yüklenicinin kendisi
tarafından yapılacaktır.”
Aynı işe ait Teknik Şartname’nin 30.1’inci maddesinde de;
“Yüklenici, idareye ait araçlarda kullanılan ( Toplam akaryakıt oranının 5/1 oranını
geçmemek üzere) dış görevlere tahsis edilen ve/veya şehirlerarası görevlendirilen araçlarda
mevcut taşıt tanıma sistemi ile Türkiye genelinde yakıt almasını sağlamalı ya da idareye ait
araçların üzerinde bulunan taşıt tanıma sistemleri şehirlerarası yakıt alımına
programlanmasına uygun değil ise yüklenici firma Türkiye genelinden akaryakıt alacak
şekilde; idare tarafından bildirilmiş olan plakalara kendisinin taşıt tanıma sistemi temin
edecektir.” denilmektedir.

Sözleşme ile idari ve teknik şartnamelerin bahsi geçen hükümlerinde açıkça belirtildiği
üzere, söz konusu akaryakıt alım ihalesi kapsamında bulunan işlerin bizzat yüklenicinin kendisi
tarafından yerine getirilmesi ve alt yüklenici çalıştırılmaması gerekmektedir. Teknik
Şartname’de de yüklenicinin il dışı görevli araçlar için akaryakıt ikmalini sağlaması gerektiği
belirtilmektedir.
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; ihaleyi kazanan yüklenicinin
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumundan alınmış istasyonlu bayilik lisansı bulunduğu ve sadece
İstanbul ilinde 7 istasyonu olduğu; ancak, İdarenin il dışı göreve giden araçlarının yakıt
ihtiyaçlarının, yüklenicinin bayilik anlaşması olduğu petrol dağıtım şirketinin başka bayilerinin
istasyonlarından karşılandığı tespit edilmiştir.
Bu durumda, yüklenici ile ilgili petrol dağıtım şirketi arasında bir alt yüklenici
sözleşmesi bulunmamasına rağmen, bayilik sözleşmesi kapsamında, il dışına görevlendirilen
araçların akaryakıt ihtiyacının tamamı, alt yüklenici varmış gibi, yüklenici tarafından değil
bahsi geçen petrol dağıtım şirketinin başka bayileri tarafından temin edilmektedir. Yüklenici
sadece İdarenin il içi depolarına petrol dağıtım şirketinden bayilik sözleşmesi kapsamında
aldığı akaryakıtın nakliyesini ve diğer sayılan muhtelif işleri yapmaktadır.
Buna göre; idarenin Akaryakıt ve Madeni Yağ Alımı İşine ait idari ve teknik şartnameler
ile sözleşmeyi ihtiyaç duyduğu mal alımına uygun hazırlamadığı görülmektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; bulguda belirtilen
hususlara uygun olarak işlem tesis edilmeye başlanacağı bildirilmiştir.
Netice olarak, İdarenin il dışı görevli araçlarının akaryakıt ihtiyaçlarının bizzat yüklenici
tarafından değil de, yüklenicinin bayilik sözleşmesi imzaladığı petrol dağıtım şirketinin başka
bayilerinden karşılanması sözleşme ve şartname hükümlerine aykırılık teşkil etmektedir.
B) Akaryakıt ve Madeni Yağ Alımı İhalesi Kapsamında Muhtelif İşlerin
Yaptırılması
Akaryakıt alımı ihalesinin kapsamına diğer muhtelif işler dâhil edilmiş ve bu durum
rekabet ortamının oluşmasına engel oluşturmuştur.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Hesap verme sorumluluğu”
başlıklı 8’inci maddesinde;
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 115
“Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar,
kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden,
kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için
gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek
zorundadır.”,
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinde de;
“İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi,
güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında
karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur…” hükümleri yer
almaktadır.
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; söz konusu akaryakıt ve madeni
yağ alımı işinin idari şartnamesi ek listesinde, akaryakıt vre madeni yağ alımı dışında yedek
parça, yazılım, temizlik hizmet alımı, bakım onarım veya işçilik gibi 188 kalem muhtelif işlerin
olduğu tespit edilmiştir.
İdarenin 100 adet otomasyon sistemi kurulmuş akaryakıt istasyonu bulunmaktadır. Bu
istasyonlara yüklenici firma tarafından taşınan akaryakıt, İdarenin araçlarına taşıt tanıma
sistemi veya kartlı sistem ile yüklenmektedir. Bu kapsamda ihale edilen iş akaryakıt alım ihalesi
olmasına karşın, idari ve teknik şartnamelerde, ilave olarak aralarında doğal bağlantı olmayan
mal alımı, yedek parça, işçilik alımı, yazılım güncellemesi, temizlik hizmet alımı, bakım onarım
gibi muhtelif işlere yer verilmiştir. Bu durum, yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine aykırı
olmasının yanı sıra, aynı zamanda birçok akaryakıt firmasının ihale sürecinde teklif
verememesine yol açacak bir uygulama niteliğindedir.
Söz konusu ihale sürecinde, en büyük kısmı akaryakıt alımı olan ihaleye sadece 2
isteklinin teklif verdiği görülmektedir. Bu durum petrol dağıtım şirketlerinin mal alımı, yedek
parça, işçilik alımı, yazılım güncellemesi, temizlik hizmet alımı, bakım onarım gibi iş ve
işlemleri yerine getirememelerinden kaynaklanmaktadır. İhaleyi kazanan yüklenici ilgili
akaryakıtı bir petrol dağıtım şirketinden satın almak suretiyle temin etmekte ve İdarenin
akaryakıt depolarına aktarmaktadır. Buna göre ihaleyi kazanan yüklenicinin yaptığı iş, sadece
bayilik sözleşmesi kapsamında aldığı akaryakıtın İdarenin depolarına nakliyesi ile belirtilen
muhtelif işleri yapmaktan ibarettir. Oysaki iyi uygulama örneklerinde ihaleye katılan firma
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 116
sayısı çok daha fazla olmakta ve ihaleyi kazanan firmalar ise genellikle petrol dağıtım şirketleri
olmaktadır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; bulguda belirtilen
hususlara uygun olarak işlem tesis edilmeye başlanacağı bildirilmiştir.
Sonuç olarak, İdare tarafından gerçekleştirilecek olan akaryakıt alımlarında, aralarında
doğal bağlantı bulunmayan muhtelif malzeme, yedek parça, işçilik alımı, yazılım güncellemesi
veya bakım onarım gibi farklı işlerin ayrı ihaleler veya ihale usullerine konu edilmesi, yukarıda
belirtilen mevzuat hükümlerine uygun olarak, rekabet ortamının oluşmasına ve kamu
kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılmasına imkân verecektir.
C) Akaryakıt ve Madeni Yağ Alımı İşinde İdarenin Bazı Yükümlülüklerini Yerine
Getirmemesi
Söz konusu akaryakıt ve madeni yağ alımı ihalesinde, İdare tarafından, Teknik
Şartname’de belirtilen bazı yükümlülükler yerine getirilmemiştir.
5018 sayılı Kanun’un “Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesinde;
“Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar,
kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden,
kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için
gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek
zorundadır.” hükmüne yer verilmiştir.
Akaryakıt ve madeni yağ alımı işinin Teknik Şartnamesi’nin 2.1.4’üncü maddesinde
ise;
“2.1.4. Yüklenici tarafından teslim edilen akaryakıtların standartlara uygun olup
olmadığının tetkiki için; İdarenin belirleyeceği iki istasyonda, yüklenicinin de hazır bulunacağı
heyet tarafından ayda bir kez numune alınacaktır. Yakıt kalitesi ile ilgili şüphe uyandıran bir
durumun vuku bulması halinde aynı ay içerisinde birden fazla numune alınabilecektir.
Numuneler tesellüm heyetince teslimat sırasında standart yönergelere uygun olarak üçer adet
(2 adet şahit numune ve 1 adet analiz numunesi) alınacak ve mühürlenecektir. Şahit numuneler,
yüklenici ve İdare yetkililerine teslim edilecek, analiz numuneleri ise bu alanda hakem
kuruluşlar olarak görev yapan kamu kurum ve kuruluşlarında (TÜBİTAK, ODTÜPAL vb.)
analiz ettirilecektir. Analiz tarihlerinin ilgili ay içerisinde hangi gün yapılacağı değişkenlik
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 117
gösterebilecek ve yüklenici numunelerin alınması istenen günün erken saatlerinde haberdar
edilerek istenilen istasyonlara intikal etmesi talep edilecektir. Tüm analiz masrafları yüklenici
tarafından ödenecektir. Ayrıca gelen her tankerden tanker sürücüsü ve İdare personeli
tarafından karşılıklı imzalanacak tutanak ile 1 adet şahit numune alınacaktır. Şahit numune
alınması için kuruma ait akaryakıt istasyonlarında ihale süresinde yüklenici firma numune
kapları bulundurmak zorundadır.” denilmektedir.
Yukarıda yer verilen Kanun hükmü ile teknik şartnamedeki düzenlemelere göre
değerlendirme yapıldığında anlaşılacağı üzere; İdare tarafından teslim alınan akaryakıtların
standartlara uygun olup olmadığının kontrolünün, İdarece belirlenen iki istasyondan standart
olarak ayda bir numune, şüpheli durumlarda birden fazla da numune alınmak suretiyle
yapılacağı, numunelerin 2 şahit numune ve 1 analiz numunesi şeklinde olacağı ve bunların tahlil
için gönderilmesinden kaynaklanan tüm giderlerin yükleniciye ait olacağı hüküm altına
alınmıştır. Ayrıca, her tankerden tanker sürücüsü ve İdare personeli tarafından karşılıklı
imzalanacak tutanak ile 1 adet şahit numune alınması gerekmektedir.
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; İdarenin mevcut 100 deposu
içerisinden örnek olmak üzere 2 adet (istasyon) deposunu seçerek belirlemediği, her ay şahitli
numunelerin alınmadığı ve dolayısıyla analiz için gönderilmediği ve tanker sürücüleri ile İdare
personeli arasında düzenlenecek tutanak ile her ikmal için 1 adet şahit numunenin de alınmadığı
tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; bulguda belirtilen
hususlara uygun olarak işlem tesis edilmeye başlanacağı bildirilmiştir.
Sonuç olarak, İdarenin 2020 Yılı Akaryakıt ve Madeni Yağ Alımı İhalesinde Teknik
Şartname’den doğan yükümlülüklerini yerine getirmesi gerekmekte olup bu görev ve
sorumlulukların yerine getirilmemesi hem iç kontrol zafiyetine yol açmakta hem de hesap
verme sorumluluğuna aykırılık oluşturmaktadır.
D) Söz Konusu İşin Teknik Şartnamesinde Yer Alan Cezai Hükümlerin Somut Bir
İçeriğe Sahip Olmaması
Akaryakıt ve Madeni Yağ Alımı İşinin Teknik Şartnamesi’nde, cezai düzenlemeler
genel ifadeler şeklinde yer almış, ancak, yüklenicinin hangi kusurunda hangi somut cezanın
uygulanacağına dair açık ve net bir düzenleme yapılmamıştır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 118
Söz konusu işin Sözleşmesi’nin 34.2’nci maddesinde;
“Yüklenicinin sözleşmeye uygun olarak malın kısmi kabule konu olan kısmını süresinde
teslim etmemesi halinde, İdare tarafından en az on gün süreli yazılı ihtar yapılarak gecikilen
her takvim günü için teslim edilmeyen kısmın bedelinin OnBindeİki oranında gecikme cezası
uygulanır.”
İşin Teknik Şartnamesi’nin 13.7’nci maddesinde;
“… Yükleniciye ceza-i işlem uygulanacaktır.”,
Aynı Şartname’nin 13.8’inci maddesinde;
“… 30 günü geçen her gün başına ceza-i işlem uygulanacaktır.”,
Şartname’nin 13.10’uncu maddesinin (c) bendinde;
“…
Aksi durumlarda ceza-i işlem uygulanacaktır. Hatalı dolum oluşması durumunda
açıklama kısmına açıklama yazılması sağlanacaktır.”,
Şartname’nin 13.19’uncu maddesinde ise;
“…
Sistemden kaynaklı tank dolumlarında veya araçlara yakıt ikmali esnasında veri kaybı
yaşanırsa ceza-i işlem uygulanacaktır…” hükümlerine yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen Şartname hükümlerine göre, yüklenici firmaya, Şartname
yükümlülüklerine uymaması halinde cezai işlem uygulanması gerekmektedir.
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; Teknik Şartname uyarınca cezai
işlem gerektiren durumların vuku bulması halinde, cezanın hangi bedel üzerinden ve nasıl
hesaplanacağına dair bir hükme sözleşme ve şartnamelerde yer verilmediği tespit edilmiştir.
Sözleşme kapsamında “on binde 2 oranında bir ceza uygulanacağı” hüküm altına alınmış
bulunsa da, bu hüküm sadece akaryakıt ikmalinin aksamasına ilişkin olarak düzenlenmiş olup
Teknik Şartnamede yer alan diğer hususların vuku bulması halinde somut cezai uygulamanın
mümkün olmadığı açıkça görülmektedir. Bu durum, yüklenicinin keyfi hareket edebilmesi ve
herhangi bir yaptırım ile karşılaşmaması riski taşımaktadır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 119
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; bulguda belirtilen
hususlara uygun olarak işlem tesis edilmeye başlanacağı bildirilmiştir.
Sonuç olarak, 2020 Yılı Akaryakıt ve Madeni Yağ Alımı İşinin Teknik
Şartnamesi’ndeki cezai düzenlemelerin yetersiz olduğu açıktır. Bu durumun, hem iç kontrol
zafiyeti oluşturduğu hem de yüklenicinin keyfi uygulamalarına karşı bir yaptırım
uygulanmasını olanaksız hale getirdiği; ayrıca bahsi geçen eksikliğin, 5018 sayılı Kanun’da
ifade edilen “her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili
olanların, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden,
kullanılmasından sorumlu olması” ilkesi ile uyarlı olmadığı değerlendirilmektedir.
BULGU 28: Araç Kiralama İhalesinde Teknik Şartnamede Belirtilen Kriterlere
Uygun Olmayan Araçların İdareye Teslim Edilmesine Rağmen Gerekli İhtarın
Yapılmaması ve Böylece Yüklenici Hakkında Sözleşmede Bulunan Yaptırımların
Uygulanmaması
İdare tarafından 16.04.2020 tarihinde ihalesi gerçekleştirilen 2020/150169 ihale kayıt
numaralı Araç Kiralama Hizmet Alımı İşi kapsamında, yükleniciden teslim alınan bazı araçlar
Teknik Şartname’de yazılı en düşük model yılına ilişkin şartları taşımamasına rağmen yüklenici
hakkında sözleşmede yer alan yaptırımlar uygulanmamıştır.
Söz konusu Araç Kiralama Hizmet Alımı İşi’nin Teknik Şartnamesi’nde yer alan 3, 4,
5 ve 9’uncu grup araçlar için en düşük model yılı 2016, 15’inci grup araçlar için ise en düşük
model yılı 2014 olarak belirlenmiş olmasına rağmen, belirtilen şartları sağlamayan daha düşük
model yılına sahip araçlar İdarece kabul edilmiştir.
Söz konusu araçlara ilişkin bilgilere aşağıdaki tabloda yer verilmiştir:
Tablo 20: Kiralanan Araçlardan Model Yılı Şartnameye Uygun Olmayanlar
Teknik
Şartnamede
Yazılı Araç
Grubu
Plaka Aracın Cinsi
Kiralanan
Aracın Model
Yılı
Şartnameye
Göre
Olması
Gereken
En Düşük
Model Yılı
2020 Yılı
İçerisinde
Kirada
Bulunduğu
Gün Sayısı
3 34 NU 8907 Binek Araç 2015 2016 89
3 34 NU 8909 Binek Araç 2015 2016 76
3 34 NU 8910 Binek Araç 2015 2016 88
4 34 NU 8550 Otomobil Ruhsatlı Ticari Araç 2015 2016 60
4 34 NU 8558 Otomobil Ruhsatlı Ticari Araç 2015 2016 60
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 120
4 34 NU 8583 Otomobil Ruhsatlı Ticari Araç 2015 2016 60
5 34 NZ 0506 8+1 Çok Amaçlı Otomobil 2015 2016 86
5 34 NZ 1476 8+1 Çok Amaçlı Otomobil 2015 2016 66
9 34 CIF 242 Panelvan 2015 2016 89
9 34 CIF 259 Panelvan 2015 2016 89
9 34 HB 675 Panelvan 2015 2016 89
9 34 HB 682 Panelvan 2015 2016 89
9 34 LED 161 Panelvan 2015 2016 89
9 34 NU 8513 Panelvan 2015 2016 89
9 34 NU 8515 Panelvan 2015 2016 89
9 34 NU 8516 Panelvan 2015 2016 89
9 34 NU 8520 Panelvan 2015 2016 89
9 34 NU 8526 Panelvan 2015 2016 115
9 34 NU 8528 Panelvan 2015 2016 89
9 34 NU 8529 Panelvan 2015 2016 89
9 34 NZ 1509 Panelvan 2015 2016 89
9 34 NZ 1510 Panelvan 2015 2016 89
9 34 NZ 1533 Panelvan 2015 2016 89
9 34 NZ 1534 Panelvan 2015 2016 89
9 34 NZ 1535 Panelvan 2015 2016 89
9 34 NZ 1536 Panelvan 2015 2016 27
9 34 NZ 1537 Panelvan 2015 2016 89
9 34 NZ 1538 Panelvan 2015 2016 89
9 34 NZ 1539 Panelvan 2015 2016 89
9 34 NZ 1540 Panelvan 2015 2016 89
9 34 NZ 1541 Panelvan 2015 2016 89
9 34 NZ 1542 Panelvan 2015 2016 22
15 34 LEJ 026 45 Kişilik Otobüs 2012 2014 13
15 34 LJY 624 45 Kişilik Otobüs 2012 2014 13
15 34 LLG 352 45 Kişilik Otobüs 2012 2014 20
Mezkûr hizmet alımı işine ait Sözleşme’nin “Cezalar ve sözleşmenin feshi” başlıklı
16.1.2’nci maddesinde; araç modelinin Teknik Şartname’de belirtilen kriterlere uygun
olmadığının tespit edildiği durumda, yükleniciye en az on gün süreli yazılı ihtar yapılarak teknik
şartnameye aykırılığın giderilmesinin isteneceği, gecikilen her takvim günü için sözleşme
bedelinin %0,01’i tutarında ceza uygulanacağı belirtilmiştir.
İhale kapsamında İdareye teslim edilen araçların incelenmesi neticesinde; yukarıda
ayrıntısı belirtilen araçların model yıllarının Teknik Şartname’ye uygun olup olmadığına ilişkin
İdare tarafından herhangi bir tespit yapılmadığı gibi, muayene kabul komisyonlarınca da
herhangi bir tutanak düzenlenmediği, bu nedenle Teknik Şartnameye aykırılıkların düzeltilmesi
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 121
hususunda yükleniciye herhangi bir ihtarda bulunulmadığı, bunun sonucu olarak da herhangi
bir cezai yaptırımın uygulanmadığı tespit edilmiştir.
Yüklenici, yüklenmiş olduğu edimini ifa ederken sözleşme ve eki belgelere uygun
olarak hareket etmeli, teknik şartnameye aykırılık teşkil edecek hususlardan kaçınmalıdır. İdare
ise, yüklenicinin ifa ettiği edimin sözleşme ve eki belgelere uygun olup olmadığını kontrol
etmek, uygun olmayanları tespit ettirerek uygun hale getirtmek ile yükümlüdür. Bu bakımdan
İdarece yapılacak muayene ve kontroller, işin şartnamesinde yazıldığı şekilde yapılmasının
sağlanması açısından önem arz etmektedir.
Netice olarak; Şartname’ye aykırı olarak düşük modelli araçların İdarece kabul
edilmesi, ihale mevzuatına aykırı olduğu gibi, aynı zamanda yüklenicinin daha yüksek bedelle
düşük modelli aracı kiraya vermesini sağlayarak yüklenici lehine fiyat avantajı yaratılmasını
sağlamaktadır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; Belediye hizmetlerinde
bulunan araçların bazılarının mekanik ve teknik arızaları, trafik kazalarına karışması, fenni
muayenelerinin yapılması, görevli olarak il dışında bulunması gibi sebeplerle ikame araçlara
ihtiyaç duyulduğu durumlar ile bazı acil Belediye hizmetlerinin yerine getirilmesi açısından
ihtiyacın giderilmesine yönelik olarak araç temin edilmesi gerektiği durumlarda, Belediye
hizmetlerinin aksamaması için Teknik Şartname’ye uygun olmayan bazı araçların temin
edildiği, temin edilen söz konusu araçlar için yükleniciye ödenen bedellerin ise bulgu üzerine
tahsil edildiği, bu yönüyle sözleşmedeki yaptırımların uygulanmasına başlandığı ifade
edilmiştir.
Netice itibariyle; İdarenin, bahsi geçen işin Sözleşme ve eki belgelere uygun olarak
yapılıp yapılmadığını denetlemesi, uygun olarak ifa edilmeyen hizmetler ile ilgili gerekli
ihtarların yapılarak yükleniciye düzelttirmesi, yapılan ihtara rağmen hatalı uygulamanın
düzeltilmemesi halinde sözleşmede yer alan cezai müeyyidelerin uygulanması gerekmektedir.
BULGU 29: Aralarında Doğal Bağlantı Bulunmayan İşlerin Birlikte İhale
Edilmesi
2020 yılı İstanbul Büyükşehir Belediyesine Ait Spor Tesislerinin İşletilmesi ve Hazır
Halde Bulundurulması Hizmet Alımı İşinde aralarında doğal bağlantı bulunmayan muhtelif
işler bir arada ihale edilmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 122
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Hesap Verme Sorumluluğu”
başlıklı 8’inci maddesinde, her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli
ve yetkili olanların, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde
edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye
kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu olduğu ifade edilmiştir.
4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 5’inci maddesinde;
“İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi,
güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında
karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.
Aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı
ve yapım işleri bir arada ihale edilemez.” denilmektedir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükmüne göre, aralarında doğal bağlantı bulunmayan
temizlik hizmet alımı, bakım onarım işleri, eğitmen hizmet alımı, yemek hizmet alımı, araç
kiralama ve akaryakıt alımı işleri gibi muhtelif işlerin tek bir ihale kapsamında yer almaması
gerektiği anlaşılmaktadır.
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde, İstanbul Büyükşehir
Belediyesine Ait Spor Tesislerinin İşletilmesi ve Hazır Halde Bulundurulması Hizmet Alımı
İşinde; temizlik hizmet alımı, bakım onarım işleri, eğitmen hizmet alımı, yemek hizmet alımı,
araç kiralama ve akaryakıt alımı gibi toplam 54 kalem işin birlikte ihale edildiği tespit
edilmiştir.
Bu işlerin konusuna göre ayrı ayrı ihale edilmemesi rekabeti engellemekte ve kamu
kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılmamasına da yol açmaktadır. Bu nedenle,
bahsedilen işlerin birçoğunun konusuna göre ayrı ayrı ihale edilmesi hem teklif verecek
istekliler arasında rekabet ortamının oluşmasına hem de kaynakların ekonomik kullanılmasına
olanak sağlayacaktır.
Diğer taraftan, söz konusu ihale kapsamında temin edilen bazı işlerin ise, İdarenin
uhdesindeki sürekli ve düzenli olarak yapılan işler kapsamında ihale edilmesi halinde daha
düşük bedeller ile alınabileceği de açıkça görülmektedir. Örneğin, İdarenin toplu olarak her yıl
düzenli yaptığı akaryakıt alım ihalesinde “motorin diğer”in birim fiyatı 5,111 TL iken, bahsi
geçen ihale kapsamında alınan 550.000 litre “motorin diğer”in birim fiyatı 5,28 TL olarak
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 123
belirlenmiştir. Bu durum neticesinde sadece akaryakıt alımı kaleminde katma değer vergisi
dâhil toplam 109.681 TL fark oluşmaktadır. Akaryakıt iş kaleminin toplam işin içerisindeki
ağırlığının yaklaşık %1 olduğu düşünüldüğünde, ayrılabilecek diğer işlerin de ayrı ayrı ihale
edilmesi halinde bu farkın daha büyük olacağı aşikârdır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; bulguda belirtilen
hususlara uygun olarak işlem tesis edilmeye başlanacağı bildirilmiştir.
Sonuç olarak, aralarında doğal bağlantı bulunmayan işlerin tek bir ihale kapsamında
yaptırılması ya da tek bir ihale kapsamında yaptırılması durumunda kısmi teklife kapalı olması
mevzuata aykırı olup bu işlerin konusuna göre ayrı ayrı ihale edilmesi hem rekabet ortamının
sağlanmasına hem de kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılması ile hesap
verebilirliğin arttırılmasına olanak sağlayacaktır.
BULGU 30: Aşırı Düşük Fiyat Teklifi Sorgulamasının Yapılmamış Olması
İstanbul Büyükşehir Belediyesi Kentsel Tasarım Müdürlüğünce 24.08.2020 tarihinde
ihale edilen ve 02.12.2020 tarihinde sözleşmesi imzalanan, 8.433.000,00 TL+KDV yaklaşık
maliyetli ve 1.980.000,00 TL sözleşme bedelli, 2020 yılı için İstanbul Geneli Muhtelif Kentsel
Tasarım Uygulama Projeleri Hazırlanması işinde aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan
ihale süreci tamamlanmıştır.
İşin tanımı, işe ait Sözleşmesinin 6.1’inci maddesinde, “Sözleşme konusu iş; 2020 yılı
için İstanbul Geneli Muhtelif Kentsel Tasarım Uygulama Projeleri Hazırlanması İşi olup, İşin
teknik özellikleri ve diğer ayrıntıları sözleşme ekinde yer alan ve ihale dokümanını oluşturan
belgelerde düzenlenmiştir” şeklinde ifade edilmiştir.
İşin Teknik Şartnamesinin 1. Giriş Kısmında, “Özel Teknik Şartname İstanbul
Genelinde yer alan arterler üzerinde cephe, zemin ve meydanların uygulama projelerinin,
aydınlatma uygulama projelerinin, kent silüetini etkileyen muhtelif tasarım avan projelerinin
hazırlanması, teknik şartname ekindeki hizmetlerin alınması konusunda teknik hususların
tespitine ilişkin hükümleri kapsamaktadır”
İşin Teknik Şartnamesinin 2. Projenin Kapsamı Bölümünün 1’inci paragrafında, “Bu
şartnamenin kapsamı, İstanbul Genelinde geliştireceği yatırım projelerine ait; her türlü
mühendislik, mimarlık, peyzaj mimarlığı, şehir planlama hizmetlerinin gerçekleştirilmesi, bu
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 124
hizmetler ile ilgili ihtiyaç duyulacak her ölçekte uygulama ve konsept projelerin hazırlanması
için Danışmanlık Hizmetlerinin alınmasıdır.”
Hükümleri yer almaktadır.
Teknik Şartnamenin “Alınacak hizmetler” başlığının altında ise, alınacak hizmetler tek
tek sıralanarak bölümler halinde açıklanmıştır. Alınacak hizmetler şu şekildedir:
– Dokümantasyon ve Analitik Çalışmalar
– Dokümantasyon
– Planlar
– Haritalar
– Altyapı Bilgileri ve Paftaları: Süper Poze Pafta olarak İdareye teslimi öngörülmüştür.
– Mevcut Ulaşım Plan ve Projelerinin Temini: Genel Ulaşım Şeması hazırlanması
– Hava Fotoğrafları
– Analitik Çalışmalar
– Fotoğraf Albümü
– Araştırma ve Raporlama
– Bina Analiz Paftaları
– Bina Bilgi Föyleri
– Mevcut Silüetler
– Plankote Hazırlanması
– Ulaşım Analizi ve Ulaşım Raporu
– Peyzaj Hizmetleri
– Cephe Rehabilitasyonu Uygulama Projesinin Hazırlanması
– Bina Müdahale Föylerinin ve Detaylarının Hazırlanması
– Zemin ve Meydan Rehabilitasyonu Uygulama Projesinin Hazırlanması
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 125
– Yapısal Uygulama Projesi ve Detaylar
– Meydan Rehabilitasyonu Uygulama Projesi ve Detaylar
– Herkes İçin Erişilebilir ve Kullanılabilir Çevre ve Yapılar
– Bitkisel Uygulama Projesi
– Kent Mobilyası Detay ve Raporları
– Engelli Kullanımı Proje Paftası ve Detayları
– İnşaat Mühendisliği Uygulama Detay Projeleri
– Harita Mühendisliği Uygulama Detay Projeleri: Aplikasyon Planı, Yol Projesi ve Plan
ve Profil Hazırlanması, En Kesitlerin Hazırlanması ve Kübaj Hesabı Yapılması
– Makine Mühendisliği Uygulama Detay Projeleri
– Elektrik Mühendisliği Uygulama Detay Projeleri
– Aydınlatma Tasarım Uygulama Projelerinin Hazırlanması
– Konsept (Görsel) Tasarım
– Avan (Ön) Proje
– Uygulama Projesi (Kesin Proje)
– Elektrik Uygulama Projesi
– Kent Silüetini Etkileyen Muhtelif Konsept Tasarım Projeleri
– Proje Açıklama Raporu
-Yapım İhalesi İçin Metraj ve Keşif Özetlerinin Hazırlanması: Mimarlık/Mühendislik
hizmet dallarında, metraj ve keşif özetleri poz numarası ve ölçü birimlerinin hazırlanması
– Tanıtım ve Takdim Çalışmaları
– Animasyon
– Sunum
– Sunum Paftaları
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 126
– Proje Albümü
– Proje Teslimi
– Koordinasyon Sağlanacak Kuruluşlar
– Diğer Hususlar
– Yurtiçi/Yurtdışı Teknik İnceleme ve Eğitimi
– Diğer Masraflar
Teknik Şartnamede yer alan bu iş tanımları bağlamında hazırlanan birim fiyat tarifleri
ve birim fiyat teklif cetvelinde; işin özel poz tanımları, metraj ve ilerleme yüzdeleri üzerinden
ödeme emrine bağlanacak tutarlar da belirlenmiştir.
İşin İdari Sözleşmesi’nin 2.1’inci maddesinde, işin miktarı (fiziki) ve türü; “300.000 m2
Cephe, 30.000 m2 Zemin, 40.000 m2 Meydanlara İlişkin Kentsel Tasarım, 10 adet Aydınlatma
Tasarım Uygulama, 10 adet Cephe-Zemin Kaplaması ve Desen Çalışmaları v.b. Konsept
Projeleri, 10 adet Kent Silüetini Etkileyen Konsept ve Uygulama Projeleri” olarak belirtilmiş
ve Şartname ekinde işin Ortak Kamu Alımları Sözlüğü (OKAS) Kodu 71000000 ve açıklaması
Mimarlık, İnşaat, Mühendislik ve Teftiş Hizmetleri ile 73000000 ve Araştırma ve Geliştirme
Hizmetleri ve İlgili Danışmanlık Hizmetleri şeklinde gösterilmiştir. Ayrıca işin yaklaşık
maliyeti yukarıda belirtilen kalemler üzerinden oluşturulmuştur.
Bu durumda, ihale dokümanları incelendiğinde, söz konusu işin mühendislik hizmetleri
işi olduğu anlaşılmaktadır.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38’inci maddesinde;
“İhale komisyonu verilen teklifleri değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya
idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu
teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu
tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.(1)
İhale komisyonu;
a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 127
b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin
yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,
c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,
gibi hususlarda yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri
değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı
açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.
Kurum, ihale konusu işin türü, niteliği ve yaklaşık maliyeti ile ihale edilme usulüne göre
aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin
belirlenmesi amacıyla sınır değerler ve sorgulama kriterleri belirlemeye, ihalenin bu maddede
öngörülen açıklama istenilmeksizin sonuçlandırılabilmesine, ayrıca yaklaşık maliyeti 8 inci
maddede öngörülen eşik değerlerin yarısına kadar olan hizmet alımları ile yapım işleri
ihalelerinde sınır değerin altında olan tekliflerin bu maddede öngörülen açıklama
istenilmeksizin reddedilmesine ilişkin düzenlemeler yapmaya yetkilidir. İhale komisyonu bu
maddenin uygulanmasında Kurum tarafından yapılan düzenlemeleri esas alır.” hükmü yer
almaktadır.
İhale konusu işe ait ihale dokümanlarında, söz konusu işin 4734 sayılı Kanun’un 20’nci
maddesine göre belli istekliler arasında ihale usulüne göre ihale edileceği ve teknik puan olarak
%80, mali puan olarak %20 üstünden değerlendirilip toplam puan üzerinden uygun tekliflerin
bulunacağı anlaşılmaktadır.
Diğer taraftan, 4734 sayılı Kanun’un 38’inci maddesine istinaden Kamu İhale Kurulu
tarafından 05.03.2020 tarihli ve 2020/DK.D-56 Karar numarası ile düzenlenen Aşırı Düşük
Teklif Sorgulaması Yapılmayacak Hizmet Alımları Listesine bakıldığında da, bulguya konu
ihalenin kapsam dışında kaldığı yani aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmayacak hizmet
alımları kapsamında olmadığı anlaşılmaktadır.
Söz konusu ihaleye ait İhale Komisyon Kararında isteklilerin teklif ettiği bedeller ile
isteklilere verilen puanlar şöyle sıralanmıştır:
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 128
Tablo 21: İhaleye Katılan İsteklilere Verilen Puanlar
No İsteklinin Adı/Ticaret Unvanı Teklif Ettiği Bedel Teknik
Puan
Mali
Puan
Toplam
Puan
1
….. Mimarlık Mühendislik Müş. Taah.
Tic. Ltd. Şti.
7.570.000,00 TL+KDV 73,13 5,23 78,36
2
….. Peyzaj İnşaat Müşavirlik Tek. Hiz.
San. Tic. A.Ş.
6.000.000,00 TL+KDV 80,00 6,60 86,60
3
….. Mühendislik ve Müşavirlik Ltd. Şti.
+
….. Proje ve Danışmanlık A.Ş (İş
Ortaklığı)
6.865.000,00 TL+KDV 72,12 5,77 77,89
4 ….. Mühendislik ve Müşavirlik A.Ş. 6.374.000,00 TL+KDV 73,13 6,21 79,34
5
….. Mimarlık Mühendislik İnşaat ve
Tic. Ltd. Şti.
1.980.000,00 TL+KDV 69,50 20,00 89,50
6
….. Proje Danışmanlık Mü.Bi. İş. İnş.
Tur. San. Ve Tic. Ltd. Şti+ …..
Uluslararası Mühendislik Müş. İnş. Ve
Ticaret Ltd. Şti. (İş Ortaklığı)
8.100.000,00 TL+KDV 65,46 4,89 70,35
7 ….. Engineering 4.600.000,00 TL+KDV 72,73 8,61 81,34
8 …. Uluslararası Mühendislik Hiz. A.Ş. 6.600.000,00 TL+KDV 65,26 6,00 71,26
9
….. Mühendislik Müşavirlik ve
Müteahhitlik A.Ş.
7.500.000,00 TL+KDV 77,58 5,28 82,86
İsteklilere verilen puanlara göre, EKAP Sınır Değer Hesaplama Formülleri baz
alındığında;
– R Katsayısı “Mühendislik Hizmetleri 0,78” değeri üzerinden alındığında ihalenin sınır
değeri: 5.600.595,00 TL,
– R Katsayısı “Diğer Hizmetler 0.80” değeri üzerinden hesaplandığında ise ihalenin sınır
değeri: 5.744.200,00 TL olmaktadır.
Yapılan incelemede, 24.08.2020 tarihli İhale Komisyon Kararıyla %80’üzerinden
değerlendirilen teknik puan sıralamasında son sırada bulunan firmanın 1.980.000,00 TL+KDV
teklif bedeliyle aşırı düşük fiyat teklifi sorgulaması yapılmadan en uygun teklifi vererek ihaleyi
kazandığı tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından:
Bulgu konusu İşin, İstanbul genelinde yer alan arterler üzerinde cephe, zemin ve
meydanların uygulama projelerinin, aydınlatma uygulama projelerinin, kent silüetini etkileyen
muhtelif tasarım avan projelerinin hazırlanması işlerini kapsamakta olduğu; proje alanı ile ilgili
imar planları, ulaşım planları, iklim koşulları, arazi yapısı, arazi kullanım özellikleri, altyapı ve
mülkiyet bilgileri ve çevresinin sosyal, kültürel, ticari ve endüstriyel yapısına bağlı analizi
yapılarak ve ilgili her türlü yasa, tüzük ve yönetmelikler, yapım ve işletme ekonomisi dikkate
alınarak, İdare tarafından seçilen alternatif için avan ve uygulama projelerinin hazırlanması ve
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 129
teknik şartname ekindeki hizmetlerin alınması konusunda teknik hususların tespitine ilişkin
hükümleri kapsadığı;
Bu bağlamda yapılması planlanan iş kalemleri kapsamında hesaplanan yaklaşık maliyet
gereğince, söz konusu işin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 20’nci maddesine göre belli
istekliler arasında ihale usulü kapsamında hazırlandığı belirtilerek bu işe ait işlemlerin ise,
Danışmanlık Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği kapsamında yürütüldüğü;
Mezkur Yönetmelik’in, 63, 64, 65 ve 66’ncı maddelerine atıf yapılarak İşin, Kamu İhale
Kanunu’nun 48’inci maddesinde belirtilen, mimarlık ve mühendislik, etüt ve proje, harita ve
kadastro, her ölçekte imar planı, imar uygulama, ÇED raporu hazırlanması, plan, yazılım
geliştirme, tasarım, teknik şartname hazırlanması, denetim ve kontrolörlük gibi teknik, mali,
hukuki veya benzeri alanlardaki hizmetlerin, danışmanlık hizmet sunucularından alınacağı
hükmüne uygun olarak ihale edildiği;
Bu sebeple, bulgu konusu olan 2020 Yılı İçin İstanbul Geneli Muhtelif Kentsel Tasarım
Uygulama Projeleri Hazırlanması İşi’nin bir danışmanlık hizmeti alımı olduğu ve ilgili
Uygulama Yönetmeliği ile Tip İdari Şartnamesi’nde de aşırı düşük teklif sorgulaması
yapılacağına dair bir hüküm bulunmadığı;
Bulgu konusu ihalede, teklif edilen en düşük teklifin diğer tekliflere göre oldukça düşük
olduğunun ihale komisyonunca da görülmüş olduğu, bu işin bu fiyatla yapılabilirliğinin
tartışıldığı, ancak; Danışmanlık Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nde
zikredilmeyen bir aşırı düşük teklif sorgulama süreci uygulanması durumunda, sorgulamaya
cevap vermeyen en düşük teklif sahibi isteklinin teklifinin değerlendirme dışı bırakılacağı
hususu dikkate alındığında, Yönetmelik’te olmayan bir işlemin yapılması neticesinde ihalenin
daha yüksek bedellerle sonuçlanacağı, kanun ve yönetmeliklere aykırı hareket etmenin
sonucunda kamu zararına sebebiyet verileceği;
İlgili İşin ihalesinin mevzuat hükümleri kapsamında aşırı düşük teklifi sorgulaması
yapılabilen ihale türüne girmediği ve mevzuatta aşırı düşük sorgulaması yapılabilmesine
yönelik herhangi bir ibare yer almadığı için aşırı düşük teklifi sorgusu yapılamadığı, ihalede
tamamen kamu yararı gözetildiği ve mevzuat hükümleri dikkate alınarak yapıldığı;
İfade edilmiştir.
Ancak, bulguda bahsedildiği üzere; İhale dokümanları incelendiğinde, İşin mühendislik
hizmetleri işi olduğu ve yaklaşık maliyet kalemlerinin hizmet alımı kapsamında şekillendiği
görülmektedir. Bulguda, işin Teknik Şartnamesi’nde tanımlanan mühendislik hizmetleri
uyarınca, İşin İdari Sözleşmesi’nin 2.1’inci maddesinde gösterilen, “300.000 m2 Cephe, 30.000
m2 Zemin, 40.000 m2 Meydanlara İlişkin Kentsel Tasarım, 10 adet Aydınlatma Tasarım
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 130
Uygulama, 10 adet Cephe-Zemin Kaplaması ve Desen Çalışmaları v.b. Konsept Projeleri, 10
adet Kent Silüetini Etkileyen Konsept ve Uygulama Projeleri” hizmetleri gerçekleştirilecektir.
Dolayısıyla İşin, danışmanlık hizmet alımına nazaran; sahada belli ölçümler yapmayı ve
İstanbul’un coğrafi ve mekansal bilgisine erişimi sağlayan ve fikri mülkiyet hakkına imkan
veren hizmet alımı niteliğinde olduğu belirtilmelidir. Nitekim, 4734 sayılı Kanun’da hizmet
tanımının içerisinde fikri ve güzel sanat hizmetleri de yer almaktadır.
Ayrıca 05.03.2020 tarihli ve 2020/DK.D-56 no.lu Kamu İhale Kurulu Kararı’nda Aşırı
Düşük Sorgulaması Yapılmayacak Hizmet Alımları Listesi belirlenmiştir. Karar’da;
“…
“Yaklaşık maliyetine bakılmaksızın, bu Karar’ın eki EK-1 listesinde yer alan hizmetlere
ilişkin ihalelerde, aşırı düşük teklif tespit ve değerlendirme işlemleri yapılmaksızın ihalenin
sonuçlandırılmasına;
Yaklaşık maliyeti 4734 sayılı Kanun’un 8’inci maddesinde öngörülen eşik değerin
yarısına kadar olan ve bu Karar’ın eki EK-2 listesinde yer alan hizmetlere ilişkin ihalelerde,
aşırı düşük teklif tespit ve değerlendirme işlemleri yapılmaksızın ihalenin
sonuçlandırılmasına,…oy birliği ile karar verildi.” hükmü yer almaktadır.
Karar’da EK-1 ve EK-2 sayılı Liste şu şekilde oluşturulmuştur:
EK-1
1) Haberleşme, İletişim ve Telekomünikasyon Hizmetleri
2) Sigorta Hizmetleri
3) Muhasebe Hizmetleri
4) Piyasa Araştırması ve Anket Hizmetleri
5) Tanıtım, Basım ve Yayım Hizmetleri
6) Fotoğrafçılık Hizmetleri ve Sanatsal Hizmetler
EK-2
1) Bilgi Yönetim Sistemleri Bilişim Hizmetleri
2) Organizasyon Hizmetleri
Bununla birlikte, aşırı düşük teklif tespiti için oluşturulan KİK Sınır Değer Hesaplama
Modülü mevzuata ve bulguda bahsi geçen OKAS kod tanımlarına uygun düzenlenip
kullanıcıların hizmetine sunulmuştur. Modülde, personel çalıştırılmasına dayalı olmayan
hizmet alımı ihalelerinde kullanılacak sınır değer tespit katsayıları;
İhale Konusu Kullanılacak Katsayı
Araç Kiralama 0.84
Bilgisayar Sistemlerine Yönelik Hizmetler 0.83
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 131
Malzemeli Yemek 0.82
Mühendislik Hizmetleri 0.78
Sigorta Hizmetleri 0.80
Diğer Hizmetler 0.80
olarak belirlenmiştir. İşin OKAS Kod tanımının Mühendislik Hizmetleri olduğu tekraren
belirtilmelidir.
Bu sebeple, bulguda bahsi geçen ihale dokümanları ve hizmet kalemlerinden, İşin tanımı
ve türünün danışmanlık hizmet alımı şeklinde sınıflandırılıp, İstanbul’un mekansal bilgisinin
aşırı düşük sorgulaması yapılmadan ihale edilmesinin uygun olmadığı düşünülmektedir.
Sonuç olarak, İstanbul’un tüm ulaşım, boru ve kanalizasyon, kentsel tasarım vb.
süreçlerini kapsayan bir proje ihalesi; aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmaması neticesinde,
teknik puanlamada düşük sıralarda olan ve verdiği düşük teklifin sorgulaması yapılmış olsaydı
ihaleyi kazanamayacak olan istekli üzerinde bırakılmıştır. Bu uygulamanın, ilgili mevzuat
hükümleri ile ihale dokümanındaki düzenlemelere aykırı olduğu ve diğer istekliler açısından da
rekabet ve eşit muamele ilkelerinin zedelenmesine neden olduğu değerlendirilmektedir.
BULGU 31: Farklı Yüklenicilerce Yerine Getirilmesi Mutat Olan Mal, Hizmet ve
Yapım İşlerinin İdarece Bir Arada İhale Edilmesi
İdarenin, aralarında doğal bir bağlantı olmayan bazı mal, hizmet ve yapım işleri aynı
ihale bünyesine dâhil edilerek gerçekleştirilmiştir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 8’inci maddesinde: Her türlü
kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların
etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından,
muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin
alınmasından sorumlu olduğu ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorunda olduğu;
Aynı Kanun’un 32’nci maddesinde ise: Harcama yetkililerinin harcama talimatlarının;
bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili,
ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer
işlemlerden sorumlu olduğu;
İfade edilmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 132
Diğer yandan, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 4’üncü
maddesinde;
“Mal: Satın alınan her türlü ihtiyaç maddeleri ile taşınır ve taşınmaz mal ve hakları,
Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme,
muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek
hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim,
fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım
hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri,(1)
Yapım: Bina, karayolu, demiryolu, otoyol, havalimanı, rıhtım, liman, tersane, köprü,
tünel, metro, viyadük, spor tesisi, alt yapı, boru iletim hattı, haberleşme ve enerji nakil hattı,
baraj, enerji santrali, rafineri tesisi, sulama tesisi, toprak ıslahı, taşkın koruma ve dekapaj gibi
her türlü inşaat işleri ve bu işlerle ilgili tesisat, imalat, ihzarat, nakliye, tamamlama, büyük
onarım, restorasyon, çevre düzenlemesi, sondaj, yıkma, güçlendirme ve montaj işleri ile benzeri
yapım işlerini,” ifade ettiği belirtilmiştir.
Aynı Kanun’un “Temel İlkeler” başlıklı 5’inci maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında
ise;
“İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi,
güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında
karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.
Aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı
ve yapım işleri bir arada ihale edilemez.” hükümlerine yer verilmiştir.
Kamu İhale Genel Tebliği’nin 54.2’inci maddesinde de;
“ğ)Birden çok mal kaleminin birlikte alındığı bir ihalede; bir veya birden çok mal
kaleminin satış faaliyetinin yerine getirilebilmesi için ilgili mevzuat gereğince özel bir izin,
ruhsat veya faaliyet belgesi alınması zorunlu, diğer mal kalemleri için ise bu belgelerin
alınması zorunlu değil ise alımların birlikte yapılabilmesi için alımlar arasında bağlantı olması
ve ihalenin kısmi teklife açılması zorunludur. İdare alımın niteliğini esas alarak iş ortaklığı
ve/veya konsorsiyumların bu belge veya belgeleri sunmasına yönelik olarak ön yeterlik
şartnamesinde veya idari şartnamede gerekli düzenlemeyi yapmak zorundadır.” denilerek mal
alımı ihalelerinde dahi, işin niteliğine göre, yüklenicilerinin farklı olduğu işlerde, kısmi teklife
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 133
açık olması ve birlikte ihale edilecek alımlarda ihale konusu ihtiyaçlar arasında doğal bir
bağlantı olması gerektiği belirtilmiştir.
Mevzuat hükümlerine göre, aralarında doğal bir bağlantı olmadığı sürece, niteliği farklı
olan her işin ayrı ayrı ihale edilmesi gerekmektedir.
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde, aralarında doğal bir bağlantı
olmayan mal, hizmet ve yapım işlerinin aynı ihale bünyesinde ihale edildiği; farklı
yüklenicilerce yerine getirilmesi gereken işlerin birleştirildiği ve kısmi teklife kapalı tutulduğu;
edimin yerine getirilmesindeki şartlar ile işlerin türü ve nitelikleri arasında doğal bağlantı
kurulmadan sadece mekânsal veya tanımsal birlikteliğin yeterli bulunarak ihalelerin
birleştirildiği;
Ayrıca, götürü bedel teklif alınarak ihale edilmesi zorunlu olan işlerde, proje yapımında
herhangi bir imkânsızlık olmadığı ve Kanun’da izin verilmediği halde, işin bir kısmı için birim
fiyat teklif alındığı; götürü bedel teklif alınarak ihale edilen bina yapım işlerinde, binanın ve
projenin parçası olan peyzaj işlerinin yapımı için birim fiyat teklif alındığı; park ve bahçelerin
bakımı gibi hizmet alımı işlerinin ihalesinde, aynı taahhüt bünyesine, yapım işlerinin de
eklendiği; bazen ayrı ihale konusu olan ve park ve bahçe bakımı ile doğrudan bağlantısı
olmayan araç temin hizmetinin de aynı iş bünyesinde yer aldığı; yine ayrı bir ihale konusu
olması gereken bilgisayar ve yazılım alımı gibi işlerin de hizmet ve/veya mal alımı ihalesi
kapsamına dahil edildiği anlaşılmıştır.
Öte yandan ihalesi gerçekleştirilmiş işlerde de, aynı taahhüt bünyesinde olması mümkün
olmayan ve aralarında doğal bir bağlantı olmayan işler, taahhüt bünyesine dâhil edilerek iş
artışına gidilmiştir.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nde; sözleşme kapsamında yaptırılabilecek ilave işler
için;
“a) Sözleşmeye esas proje içinde kalması,
b) İdareyi külfete sokmaksızın asıl işten ayrılmasının teknik veya ekonomik olarak
mümkün olmaması,” şartları getirilmiş bulunduğundan; proje kapsamında yer almayan,
aralarında doğal bir bağlantı da bulunmayan yapım işleri ile diğer işlerin, ihale ile temin
edilmesi gerekirken iş artışı kapsamına alınması mevzuata uyarlı değildir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 134
Yukarıda belirtildiği şekilde mal, hizmet ve yapım işlerinin; aralarında niteliksel,
gerçekleşme, aynı türden yüklenici gerekliliği gibi bağlantılar gözetilmeksizin birleştirilerek
ihale edilmesi, Belediye bütçesinden yapılacak ödemelere bir artış getirebileceği gibi ihaleye
teklif veren/verecek olan istekliler açısından saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi ve
güvenirliği olumsuz etkileyici sonuçlara neden olabilecektir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; ileriki süreçte belirtilen
hususlar göz önünde bulundurularak ihale işlemlerinin yürütülmesine dikkat edileceği
belirtilmiş olmakla birlikte, aynı zamanda bazı işlerin, aralarında doğal bir bağlantı olduğu ve
ayrıştırılmasının işin tamamlanmasını engelleyeceği durumlarda, bir arada ihale edilmesinin
zorunlu olduğu, ayrı ayrı ihale edilmesinin işin kısımlara ayrılması sonucunu doğuracağı ve bu
durumda kamu kaynaklarının etkili ve verimli kullanılamayacağı da ifade edilmiştir.
Ancak; ihale konusu işlerin arasındaki doğal bağlantının niteliksel, gerçekleşme, aynı
türden yüklenici gerekliliği gibi unsurlara göre belirlenmesi ve bir işin tamamlanmasında her
türden işin kendi içinde değerlendirilmesi gerekmektedir. Kanun’da “ihale konusu işlerin
kısımlara ayrılmaması” temel ilkesinin yanında “mal-hizmet-yapım işlerinin bir arada ihale
edilmemesi” ilkesi de bulunmakta olup, ihalelerin yapılmasında belirleyici olan husus, ihale
konusu işlerin aralarındaki mutat doğal bağlantıdır. Kamu İhale Genel Tebliği’ndeki “4734
sayılı Kanunun 4 üncü maddesinde, büyük onarım yapım tanımı içinde, bakım ve onarım ise
hizmet tanımı içinde sayılmıştır. Bu çerçevede, bütçe tertiplerine bakılmaksızın makine ve
ekipmanın bakım ve onarımının hizmet alımı olarak ihale edilmesi gerekmektedir. Küçük
onarımlar da dâhil olmak üzere yapıma ilişkin onarımların ise hizmet alımı olarak ihale
edilmesi mümkün değildir” açıklamasından da anlaşılacağı gibi, işlerin arasındaki doğal
bağlantının kurulmasında niteliksel, gerçekleşme, aynı türden yüklenici gerekliliği gibi unsurlar
dikkate alınmalıdır.
Netice olarak; aralarında doğal bağlantı olmayan mal, hizmet ve yapım işlerinin bir
arada ihale edilmemesi, proje bütünlüğü içerisinde yer almayan işlerin iş artışı kapsamına
alınmaması ve farklı farklı yüklenicilerce karşılanması mutat olan işlerin kısmi teklife kapalı
tutulmaması veya birlikte ihale edilmemesi gerekmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 135
BULGU 32: GSM Operatörüyle İhale Mevzuatında Belirtilen Usullere Uyulmadan
Sözleşme İmzalanması
Belediye meclis kararına istinaden, İdare tarafından ihale mevzuatında belirtilen
usullere aykırı olarak yürütülen süreç akabinde hizmet alımı sözleşmesi yapılmıştır.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Amaç” başlıklı 1’inci maddesinde;
“Bu Kanunun amacı, kamu hukukuna tâbi olan veya kamunun denetimi altında bulunan
veyahut kamu kaynağı kullanan kamu kurum ve kuruluşlarının yapacakları ihalelerde
uygulanacak esas ve usulleri belirlemektir.”
“Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde;
“Aşağıda belirtilen idarelerin kullanımında bulunan her türlü kaynaktan karşılanan
mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihaleleri bu Kanun hükümlerine göre yürütülür:
a) (Değişik: 1/6/2007-5680/1 md.) Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel
bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı; döner sermayeli kuruluşlar,
birlikler (meslekî kuruluş şeklinde faaliyet gösterenler ile bunların üst kuruluşları hariç), tüzel
kişiler.” hükümlerine yer verilerek istisna maddesinde düzenlenenler hariç olmak üzere,
belediyelerin her türlü hizmet alımının bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği ifade
edilmiştir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinde ise;
“İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi,
güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında
karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.
Aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı
ve yapım işleri birarada ihale edilemez.
Eşik değerlerin altında kalmak amacıyla mal veya hizmet alımları ile yapım işleri
kısımlara bölünemez.
Bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale
usulü temel usullerdir…” denilmek suretiyle, kamu alım sürecinde uyulması gereken temel
ilkeler açıklanmış ve yapılacak olan ihalelerde açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale
usulünün temel usuller olduğu vurgulanmıştır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 136
4734 sayılı Kanun ile Kamu İhale Genel Tebliği’nde de, yapılacak olan ihalelerde
ilanlara ilişkin özel hükümlere yer verilmiş olup temel ilkelerden olan saydamlık ve rekabetin
sağlanabilmesi için ilanın ihaleden belli süreler önce yayımlanması gerektiği düzenlenmiştir.
Büyükşehir Belediye Meclisinin “Gelecek Yıllara yaygın sözleşme hk.” konulu
13.02.2020 tarihli ve 311 sayılı Kararı’nda:
“5216 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “Büyükşehir belediye başkanının
görev ve yetkileri” başlıklı 18’inci maddesinin (g) bendinde;
‘Yetkili organların kararını almak şartıyla, büyükşehir belediyesi adına sözleşme
yapmak, karşılıksız bağışları kabul etmek ve gerekli tasarruflarda bulunmak.’ denilmektedir.
…
Teklif Komisyonlarımızca incelenmiş olup, İstanbul Büyükşehir Belediyesi bünyesindeki
tüm ses, sms, data ve sabit hizmet hatlarının, teminini tek bir elden yönetmek için, Türkiye’de
faaliyet gösteren tüm GSM operatörlerinden teklif alınması kaydıyla, ihale standartlarında en
uygun teklifi veren GSM operatörü ile 3 yıllığına sözleşme yapılması hususu
Komisyonlarımızca uygun görülmüştür. Meclisin onayına arz olunur.” denilerek İBB ve
iştiraklerinin tüm ses, sms, data ve sabit hizmet hat alımları konusunda üç yıllığına sözleşme
yapma yetkisi karara bağlanmıştır.
İdare tarafından; Belediye Meclisinden alınan yetkiye istinaden, 19.02.2020 tarihli üst
yazılar ile Türkiye’de faaliyet gösteren GSM operatörlerinden 20.02.2020 tarihine kadar Bilgi
İşlem Daire Başkanlığına iletilmek üzere e-posta ile teklifleri istenmiştir.
18.03.2020 tarihinde en avantajlı teklifi veren firma ile İstanbul Büyükşehir Belediyesi
arasında söz konusu hizmetlere ilişkin olarak sözleşmeler imzalanmıştır. Sonrasında ise yapılan
idari işlem, mahkeme kararıyla ve devamında temyiz onayıyla da iptal edilmiştir.
Yapılan sözleşme süreci incelendiğinde anlaşılacağı üzere; 4734 sayılı Kamu İhale
Kanunu’nun kapsamına giren bir hizmet alımında, Kanun çerçevesinde süreç yürütülmemiş ve
sözleşme ve idari işlemler ilgili idare mahkemesi tarafından iptal edilmiştir.
Söz konusu alıma ilişkin Meclis Kararı’nın konu başlığında yıllara yaygın sözleşmeden
bahsedilirken içeriğinde, 5216 sayılı Kanun’un 18-g maddesine atıf yapılarak üç yıllık sözleşme
imzalama yetkisi verildiği görülmektedir. Oysa yıllara sari sözleşme imzalama yetkisi 5393
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 137
sayılı Kanun’un 67’nci maddesinde düzenlenmiştir. Söz konusu düzenlemeye göre, 67’nci
maddede belirtilen alımların ihale yoluyla yapılması gerekmektedir.
5216 sayılı Kanun’un 18’inci maddesinin (g) bendinde ise “Yetkili organların kararını
almak şartıyla, büyükşehir belediyesi adına sözleşme yapmak, karşılıksız bağışları kabul etmek
ve gerekli tasarruflarda bulunmak.” ifadesine yer verilmektedir. Dolayısıyla, Meclis Kararı’na
dayanak olarak 5393 sayılı Kanun’un 67’nci maddesi de alınmalıydı. Bu durumda, maddede
ifade edilen “… ihale yoluyla üçüncü şahıslara gördürülebilir.” düzenlemesi de dikkate
alınmış olacaktı.
Kaldı ki, Meclis Kararı’nda “ihale suretiyle alım”dan bahsedilmese bile, 4734 sayılı
Kanun gereği, GSM operatörlerinden hizmet alınması bu Kanun’da belirtilen usullere tabidir.
Diğer yandan, çeşitli firmalardan bir gün gibi kısa bir süre içerisinde e-posta yolu ile
istenilen teklifler sonucunda, 77.712.497,08 TL tutarındaki teklif sahibi firma ile sözleşme
imzalanmış, ancak yapılan idari işlem mahkeme kararıyla ve devamında da temyiz onayıyla
iptal edilmiştir. Zira GSM operatörlerinden hizmet alınması ihale mevzuatına tabi olduğundan,
söz konusu alımların ihalesiz olarak yapılması, ihale mevzuatının temel ilkelerine aykırılık
teşkil etmektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; söz konusu alım
sürecinden bahsedilerek tüm operatörlere bilgilendirmelerin yapıldığı, son aşamada tekliflerin
yazılı olarak alındığı, üç yıllık yapılan bu sözleşmenin eski sözleşmeye göre tasarruf sağladığı,
İBB ve diğer kurum uygulamalarına bakıldığında bu tarz alımlarda genellikle ihaleye
çıkılmadığı ve nihai olarak bulgu doğrultusunda alım için ihale sürecinin başlatıldığı ifade
edilmiştir.
İdarece, süreç sonunda tüm tekliflerin kapalı zarfla alındığı ifade edilse de, gerek
şirketlere gönderilen ve tekliflerin sorulduğu yazıda gerek İdare Mahkemesi Kararı’nda buna
ilişkin bir bilgi mevcut değildir. Nitekim ilgili Kararda da e-posta üzerinden teklif alınarak
sözleşme imzalanmasında hukuka uygunluk bulunmadığı ifade edilmiştir.
İdare tarafından tasarruf sağlandığı ve diğer benzer kurumlarca da alımların bu şekilde
yapıldığı değerlendirmeleri isabetsiz görülmektedir. Çünkü 4734 sayılı Kanun’un amacı
idarelerin yaptığı alımlarda saydamlık, eşit muamele ve rekabeti sağlamaktır. Bu kapsamda
4734 sayılı Kanun kapsamına giren bir alımda, gerçek rekabet ortamı ve tasarruf Kanun’un
öngördüğü usuller ile sağlanabilecektir. Açık ihale ile süresi belirli şekilde ilan yapılmalı ve
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 138
istekliler sürece uygun olarak tekliflerini İdareye sunmalıdır. Söz konusu alımlarda diğer
kurumlarca ihale yönteminin kullanılmadığı ifade edilmişse de, bunun İdarenin mevzuata aykırı
işlem tesisine bir gerekçe olamayacağı düşünülmektedir. 4734 sayılı Kanun kapsamına giren
kurum ve kuruluşlarca yine bu Kanun kapsamına giren alımların mevzuat çerçevesinde
yapılması zaruridir.
Açılan ihaleye teklif gelmemesi nedeniyle bu yöntemin seçildiği ifade edilmişse de,
mevzuatta, teklif gelmemesi durumunda yapılacaklar işlemler ile izlenecek usuller
açıklanmıştır.
Netice olarak, İdarenin yapacağı hizmet alımlarında; ilan, birim fiyat cetveli, teknik
şartname ve diğer dokümanların ayrıntılı olarak düzenlenmesi ve ihale mevzuatında belirtilen
süreçlerin işletilmesi gerekmektedir.
BULGU 33: Bazı Hizmet Alım İhalelerinde Hatalı Uygulamaların Bulunması
İdare tarafından gerçekleştirilen Beyaz Masa Gezi Organizasyonları Hizmet Alım İşi ve
Mobil İletişim Hizmet Alım İşinde ihale mevzuatına aykırı uygulamalar yapılmıştır.
a) Niteliği Birebir Aynı Olan ve Aynı İhaleye Konu Edilmesi Gereken İşlerin
Kısımlara Bölünerek İhale Edilmesi
Konusu, “Vatandaşların belediye hizmetlerine olan taleplerinin yerinde karşılanması,
Belediye hizmetlerinin etkin ve hızlı bir şekilde sunulabilmesini teminen belediye hizmet
noktalarının bulunmadığı veya acil ihtiyaç duyulan yerlerde kullanılmak üzere Mobil İletişim
Hizmeti ile ilgili teknik hususlar” olan ve aynı nitelikli hizmet ve mal alımlarının temin edildiği
ihaleler, ikisi açık ihale ve biri pazarlık yöntemiyle olmak üzere kısa aralıklarla ve kısımlara
bölünerek gerçekleştirilmiştir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 5’inci maddesinde ihalelerin temel ilkeleri;
“İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi,
güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında
karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.
Aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı
ve yapım işleri birarada ihale edilemez.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 139
Eşik değerlerin altında kalmak amacıyla mal veya hizmet alımları ile yapım işleri
kısımlara bölünemez.
Bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale
usulü temel usullerdir” şeklinde ifade edilmiştir.
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; yukarıda konusu belirtilen mal
ve hizmet alımlarını teminen;
1- 3.897.664,59 TL yaklaşık maliyetli, 45 gün süreli, 01.10.2019 tarihinde ihale edilen,
3.772.405,00 TL ihale bedeli ile sonuçlanan ve aynı tutar ile 02.10.2019 tarihinde sözleşmeye
bağlanan 2019/470493 İKN’li iş için pazarlık usulüyle ihale,
2- 03.09.2019 tarihinde Başkanlık oluru alınan, tek istekli olarak Belediye şirketinin
girdiği, 12.144.808,05 TL yaklaşık maliyetli, sözleşme tasarısına göre 96 gün-sözleşmesine
göre 45 gün süreli, 04.11.2019 tarihli ihale komisyon kararı ile 11.953.626,00 TL bedelle ihale
edilen ve ancak 15.11.2019 tarihinde 5.808.140,10 TL bedelle sözleşmesi imzalanan iş için
2019/427562 İKN’li açık ihale,
3- 44.891.945,92 TL yaklaşık maliyetli, 1 yıl süreli, tek istekli olarak Belediye şirketinin
girdiği, 18.12.2019 tarihli ihale komisyon kararı ile 42.970.799,79 TL bedelle ihale edilen ve
aynı tutar ile 31.12.2019 tarihinde sözleşmeye bağlanan iş için 2019/575595 İKN’li açık ihale
yapılmıştır.
İdare uygulamasının daha net anlaşılması için, adı geçen 3 ihalenin ihale
dokümanlarında yükleniciden talep edilen mal ve hizmetler aşağıdaki tabloda gösterilmiştir:
Tablo 22: İhale Dokümanlarında Yükleniciden Talep Edilen Mal ve Hizmetler
2019/470493 İKN’li Pazarlık Yöntemi ile
İstenilen Mal ve Hizmetler
2019/427562 İKN’li Açık İhale ile
İstenilen Mal ve Hizmetler
2019/575595 İKN’li Açık İhale ile
İstenilen Mal ve Hizmetler
Açıklama Birim Sayı/Miktar Açıklama Birim Sayı/Miktar Açıklama Birim Sayı/Miktar
Koordinatör
(Brüt asgari
ücretin
%166
fazlası) Ay 3 kişi
Koordinatör
(Brüt asgari
ücretin
%166
fazlası) Ay 3 kişi
Halkla
İlişkiler
Personeli 1
(Brüt
Asgari
Ücretin
%105
fazlası)
12 Ay 80 kişi
Halkla
İlişkiler
Uzmanı
(Brüt
Asgari
Ücretin
Ay 5 kişi
Halkla
İlişkiler
Uzmanı
(Brüt
Asgari
Ücretin
Ay 5 kişi
Halkla
İlişkiler
Personeli 2
(Engelli)
(Brüt
Asgari
Ücretin
12 Ay 4 kişi
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 140
%116
fazlası)
%116
fazlası)
%105
fazlası)
Halkla
İlişkiler
Personeli 1
(Brüt
Asgari
Ücretin
%104
fazlası)
Ay 80 kişi
Halkla
İlişkiler
Personeli 1
(Brüt
Asgari
Ücretin
%104
fazlası)
Ay 80 kişi
Şoför (Brüt
Asgari
Ücretin
%88
Fazlası)
12 Ay 40 kişi
Halkla
İlişkiler
Personeli 2
(Engelli)
(Brüt
Asgari
Ücretin
%104
fazlası)
Ay 4 kişi
Halkla
İlişkiler
Personeli 2
(Engelli)
(Brüt
Asgari
Ücretin
%104
fazlası)
Ay 4 kişi
Destek
Personeli
(Brüt
Asgari
Ücretin
%88
Fazlası)
12 ay 5 kişi
Mobil Araç
Kiralama
40AraçX1,5
Ay 60 Mobil Araç
Kiralama 40 araç 3 ay Bardak Su Koli 5.000
Meddah
Gösterisi
Adet 60
Şoför (Brüt
Asgari
Ücretin
%88
Fazlası)
Ay 40 kişi Poşet Çay Adet 50.000
Hacivat ve
Karagöz
Gösterisi
Adet 60
Bardak Su
Koli 1.250 Kahve Adet 30.000
Palyaço
Gösterisi Adet 60 Poşet Çay Adet 12.500 Kâğıt
Bardak Adet 80.000
Pamuk
Şeker
Hizmeti
Adet 60
Kahve
Adet 7.500 Bonbon
Şeker Kilogram 1.500
Patlamış
Mısır
Hizmeti
Adet 60
Kâğıt
Bardak Adet 20.000 Satranç
Takımı Adet 20.000
Bardak
Mısır
Hizmeti
Adet 60
Bonbon
Şeker Kilogram 350 Kutulu
Lokum Adet 50.000
Satranç
Takımı Adet 5.000
Kampüsüm
Beyaz
Masa Seti
Adet 100.000
Kutulu
Lokum Adet 12.500 Tükenmez
Kalem Adet 100.000
Kampüsüm
Beyaz
Masa Seti
Adet 25.000 Deri
Bloknot Adet 50.000
Komşum
Beyaz
Masa Seti
Adet 75.000 Balon Adet 200.000
Tükenmez
Kalem Adet 25.000 Tepsi Adet 200.000
Deri
Bloknot Adet 12.500
Kutulu
Türk
Kahvesi
Adet 200.000
Balon
Adet 50.000
Bez Çanta
(Küçük,
Orta ve
Büyük
Boy)
Adet 430.000
Poşet
(KüçükOrta ve
Büyük
Boy)
Kilogram 5.000 Oyuncak
Araba Adet 10.000
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 141
Oyuncak
Araba Adet 10.000 Oyuncak
Bebek Adet 10.000
Oyuncak
Bebek Adet 10.000 Puzzle Adet 50.000
Puzzle Adet 12.500 Şapka Adet 20.000
Şapka Adet 12.500 Fincan
Takımı Adet 10.000
Fincan
Takımı Adet 12.500 Meddah
Gösterisi Gün 200
Hacivat ve
Karagöz
Gösterisi
Gün 200
Palyaço
Gösterisi Gün 200
Patlamış
Mısır
Hizmeti
Gün 200
Giyim
Giderleri Adet 129
Sonuç olarak, yukarıdaki tabloda gösterilen mal ve hizmet kalemleri incelendiğinde
görüleceği üzere, “Mobil İletişim Hizmet Alımı İşi” başlığı altında gerçekleştirilen 3 ihale ile
aynı nitelikteki mal ve hizmetler kısa aralıklarla ve kısımlara bölünerek temin edilmek suretiyle
ihale mevzuatının temel ilkelerine aykırı davranılmıştır.
Diğer taraftan, her ne kadar örneği sadece Mobil İletişim Hizmet Alımı İşinden verilmiş
olsa da; ihale mevzuatının temel ilkelerine aykırı uygulama, bahsi geçen Beyaz Masa Gezi
Organizasyonları Hizmet Alım İşinde de vuku bulmuştur.
b) İhale Komisyonu Kararı ile Tespit Edilen Ekonomik Açıdan En Avantajlı Teklif
ile Sözleşme Tutarının Farklı Olması
Konusu, “vatandaşların belediye hizmetlerine olan taleplerinin yerinde karşılanması,
Belediye hizmetlerinin etkin ve hızlı bir şekilde sunulabilmesini teminen belediye hizmet
noktalarının bulunmadığı veya acil ihtiyaç duyulan yerlerde kullanılmak üzere Mobil İletişim
Hizmeti ile ilgili teknik hususlar” olan ve tek istekli olarak Belediye şirketinin girdiği
2019/427562 İKN’li açık ihalede, ihale komisyon kararında belirlenen ekonomik açıdan en
avantajlı teklif ile sözleşme tutarı birbirinden farklı olarak belirlenmiştir.
12.144.808,05 TL yaklaşık maliyetli ihale, tek istekli Belediye şirketinin 11.953.626,00
TL’lik teklifinin ekonomik açıdan en avantajlı teklif olarak kabul edilmesi ile sonuçlanmış ve
04.11.2019 tarihli İhale Komisyon Kararı ile kayıtlara geçirilmiştir.
İhale sonrası sözleşme imzalanıncaya kadar olan tüm süreçler, yukarıdaki belirtilen tutar
üstünden devam etmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 142
Ancak yapılan incelemede, İdare ve yüklenici arasında 15.11.2019 tarihinde imzalan
sözleşmede işin bedelinin 5.808.140,10 TL olarak değiştirildiği, sözleşme tasarısında 96 gün
olan iş süresinin de 45 güne indirildiği tespit edilmiştir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İhalenin karara bağlanması ve onaylanması”
başlıklı 40’ıncı maddesinde, 37 ve 38’inci maddelere göre yapılan değerlendirme sonucunda
ihalenin, ekonomik açıdan en avantajlı teklifi veren isteklinin üzerinde bırakılacağı; “Sözleşme
yapılmasında isteklinin görev ve sorumluluğu” başlıklı 44’üncü maddesinde, ihale üzerinde
kalan isteklinin 42 ve 43’üncü maddelere göre kesin teminatı vererek sözleşmeyi imzalamak
zorunda olduğu ve sözleşme imzalandıktan hemen sonra geçici teminatın iade edileceği;
“İhalenin sözleşmeye bağlanması” başlıklı 46’ncı maddesinin ikinci fıkrasında da, ihale
dokümanında belirtilen şartlara aykırı sözleşme düzenlenemeyeceği hüküm altına alınmıştır.
Yukarıda da belirtildiği gibi, ihale dokümanında belirtilen şartlarda ihale komisyon
kararı ile en avantajlı teklif sahibi istekliye verilen ihalede, yüklenici ile imzalanan sözleşme
ile işin bedeli ve süresinde değişikliğe gidilmiştir. Bu uygulamanın ise, temel ihale ilkelerinden
olan saydamlık, rekabet, eşit muamele ve güvenirliğe aykırı olduğu değerlendirilmektedir.
c) Bahsi Geçen İhalelerde Mal, Hizmet ve Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmet
Alımlarının Birleştirilmesi
Beyaz Masa Gezi Organizasyonları Hizmet Alım İşi ve Mobil İletişim Hizmet Alım
İşine ilişkin düzenlenen ihaleler; mal alımı, hizmet alımı ve personel çalıştırılmasına dayalı
hizmet alımlarının toplulaştırılarak birleştirildiği ihale kalemlerinden oluşturulmuştur.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinin birinci ve
ikinci fıkralarında;
“İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi,
güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında
karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.
Aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı
ve yapım işleri birarada ihale edilemez.” denilerek ihalelerde uyulması gereken temel ilkeler
belirlenmiştir.
Beyaz Masa Gezi Organizasyonları İşi ve Mobil İletişim Hizmet Alım İşinin, çok uzun
süredir senelik olarak İstanbul Büyükşehir Belediyesi Halkla İlişkiler Müdürlüğü uhdesinde,
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 143
Belediye şirketlerine yaptırılarak yürütülen hizmetler olduğu görülmektedir. Yukarıdaki
tabloda örneği verildiği üzere, her iki ihalede de mal alımları, hizmet alımları ve personel
çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarının olduğu tespit edilmiştir. İhale sonucu Belediye
şirketince temin edilen personelin çalışma saatlerinin tamamı da İdarede kullanılmıştır.
Yukarıda örneği verilen Mobil İletişim Hizmet Alım İşi ihale kalemlerine ek olarak,
birden fazla ihale arasından örnek olarak seçilen 2020/37832 İKN’li Beyaz Masa Gezi
Organizasyonları Hizmet Alım İşinde iş kalemleri şöyledir:
Tablo 23: Beyaz Masa Gezi Organizasyonları Hizmet Alımı İş Kalemleri
Açıklama Birim Sayı/Miktar
Koordinatör (Brüt Asgari Ücretin %190 fazlası) Ay 15 kişi
Organizasyon Görevlisi 1 (Brüt Asgari Ücretin %125 fazlası) Ay 75 kişi
Organizasyon Görevlisi 2 (Engelli-brüt Asgari Ücretin %125 fazlası) Ay 3 kişi
Kokartlı Rehber (Brüt Asgari Ücretin %200 fazlası) Ay 3 kişi
Yemek Hizmeti 1 Kişi 15.000
Yemek Hizmeti 2 Kişi 5.000
Yemek Hizmeti 3 Kahvaltı Kişi 1.000
Araç Temini 1 Otobüs Sefer 450
Araç Temini 2 Engelli Rampalı Sefer 20
Araç Temini 3 Binek Araç Adet 5
Araç Temini 27’lik Otobüs Sefer 10
Araç Temini Minibüs Adet 1
Boğaz Gezisi Sefer 1
Akvaryum Giriş Bileti Adet 1.000
İsfanbul Giriş Bileti Adet 1.000
İkramlık Malzeme Temini Adet 15.000
Yapılan incelemede, bahsi geçen ihalelerde mal, hizmet ve personel çalıştırılmasına
dayalı hizmet alımlarının birleştirilmiş olmasının yanı sıra, gezi yapılmayan kimi durumlarda
da hakedişlerin sadece personel ücretlerinden ibaret olduğu tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespitleri sonrasında, İdare tarafından; bundan sonra
yapılacak alımlar için Kanun’un temel ilkelerinin göz önünde bulundurulacağı, planlı ve kontrol
esasına dayalı bir şekilde kamu yararı da gözeterek çalışmalara gerekli özenin gösterileceği
ifade edilmiş olup bulguda belirtilen hizmet alımına ilişkin süreç şu şekilde
gerekçelendirilmiştir:
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 144
Tablo 24: Mobil İletişim Hizmet Alımı İşine İlişkin Detaylı Tablo
MOBİL İLETİŞİM HİZMET ALIM İŞİ
Sıra No İhale Kayıt No İş Başlama İş Bitiş Gün Sözleşme Bedeli
1 2018/367011 26.09.2018 25.09.2019 365 49.967.450,00 ₺
2 2019/470493 02.10.2019 15.11.2019 45 3.772.405,00 ₺
3 2019/427562 16.11.2019 31.12.2019 46 5.808.140,10 ₺
4 2019/575595 01.01.2020 31.12.2020 365 42.970.799,79 ₺
İdarece, Kamu İhale Kanunu’nun “Pazarlık usulü” başlıklı 21’inci maddesinin birinci
fıkrasının (b) bendi ve Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Süreklilik arz eden mal ve hizmet
alımlarının kesintiye uğratılmadan temini” başlıklı 20’nci maddesine atıf yapılarak; yukarıda
yer alan tablodaki verilerden de anlaşılacağı üzere, hizmet işlerinin bitiş ve başlangıç tarihleri
dikkate alındığında, hizmet konusu vatandaşların Belediye hizmetlerine olan taleplerinin
yerinde karşılanması ve Belediye hizmetlerinin etkin ve kesintiye uğramayacak şekilde devam
etmesi amacıyla yeni hizmet alım ihalesine ihtiyaç duyulduğu ifade edilmiştir.
Ayrıca İdarece; bulguda belirtilen işlerin, eşik değerlerin altında kalmak amacıyla
kısımlara bölünmediği, süreklilik arz eden hizmet alımı olduğu ve öngörülmeyen olaylardan
dolayı, 4734 sayılı Kanun’un 62’nci maddesinin (b) bendinde yer alan “İhalelerde önceden
öngörülemeyen nedenlerle ihale sürecinin uzadığı durumlarda süreklilik arz eden bu alımların
kesintiye uğratılmamasını teminen, ihale sonuçlandırılıncaya kadar geçecek süre içindeki
ihtiyaçların 4734 sayılı Kanunun 21’inci maddesinin (b) bendindeki, “İdare tarafından önceden
öngörülemeyen olaylar” kapsamında değerlendirilerek, anılan madde hükmü gereğince ihale
edildiği;
İhalesi yapılmış olan ve iş bitim tarihi 25.09.2019 olarak belirlenen 2018/367011 İKN’li
ihalenin süresinin bitmesine yakın, mali yılsonuna kadar hizmetin kesintiye uğramaması için
yeniden açık ihale usulü ile 2019/427562 İKN ile ihale işlemlerine başlandığı, ancak 2019 yılı
içerisinde yapılan 2 adet yerel seçimlerden sonra sürecin aksadığı, İdarenin yönetici
kadrolarında bir takım revizyonlar gerçekleştirildiğinden, ilan ve ihale işlemlerinin planlandığı
şekilde ilerleyemediği;
2019/427562 İKN’li sözleşmenin; 2018/367011 İKN’li sözleşmenin bitiş tarihinden
itibaren başlatılmasının düşünüldüğü; buna göre mali yılsonuna kadar olan 96 günlük sürenin
sözleşme süresi olarak öngörüldüğü, yaklaşık maliyetin de 96 günlük süreye göre hesaplandığı;
ancak, 2019/427562 İKN’li ihalenin ilan ve ihale işlem sürelerinin planlanan şekilde
ilerlememesi sebebiyle, hizmetin aksamamasını teminen, bu işin sözleşmesi yapılana kadar,
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 145
4734 sayılı Kanun’un 21’inci maddesinin (b) bendindeki “İdare tarafından önceden
öngörülemeyen olaylar” kapsamında 2019/470493 İKN’li ihale ile pazarlık usulüyle 45 günlük
bir alım gerçekleştirildiği;
Akabinde, açık ihale usulü ile ihalesi yapılan 2019/427562 İKN’li ihalenin
sonuçlanmasını müteakip bu işin sözleşmesi yapılarak, hizmetin kesintiye uğramadan devam
etmesinin sağlandığı; fakat 11.953.626,00 TL sözleşme bedelli ve 96 gün süreli 2019/427562
İKN’li işin bitim tarihinin, ertesi yıla sarkabilmesi için mevzuat gereği gerekli izinler
olmadığından, 96 günlük sürenin 45 güne çekilerek, sözleşme bedelinin de 5.808.140,10 TL
olarak revize edildiği;
11.953.626,00 TL sözleşme bedeli ve 96 günlük süre yüklenici ile anlaşılarak revize
edilmemiş olsaydı, 31.12.2019 tarihi itibariyle işin bitirilmesi gerektiğinden, İşin sözleşme
bedelinin %80’i altında tasfiye edilmiş olacağı ve bu durumda da gerçekleşen iş ile sözleşme
bedelinin %80’i arasındaki miktarın %5’inin tazminat olarak yükleniciye ödenmesi gerekeceği,
dolayısıyla da kamu zararı oluşacağı;
Sözleşme bedeli ve sözleşme süresinde yapılan revizyon sebebiyle kamu menfaatinin
korunduğu ve herhangi bir kamu zararının oluşmadığı;
2019/575595 İKN’li ihalenin ise, diğer işlerle bağlantısı olmayan, 2020 mali yılı
içerisindeki gerçekleştirmek üzere yapılan ayrı bir ihale olduğu; İdarenin yapmış olduğu bu
ihalelerde, işi kısımlara bölmek gibi bir amacının olmadığı ve sözleşme konusu işlerin ifası
sürecinde hizmetin kesintiye uğramaması için zorunlu olarak bu ihalelerin yapıldığı;
İfade edilmiştir.
Diğer yandan, İdarece, bahse konu ihalelerin mal ve hizmet kalemleri arasında doğrudan
bağ olması sebebiyle bir arada ihale edildiği belirtilmiştir. Bunun sebebi olarak da Mobil
İletişim Hizmet Alım İşi ve Beyaz Masa Gezi Organizasyonları Hizmet Alım İşi’nin, hizmet
dâhilindeki mobil iletişim araçları ve dağıtımı gerçekleştirilecek olan malzemelere, hizmetin
gerçekleştirilmesi için personel dâhil edilmeden gerçekleştirilemeyeceği, aynı zamanda
yaklaşık maliyette oran olarak %70 sınırı da göz önüne alındığında, ihalesi gerçekleştirilen her
iki hizmet alım işinin de personel çalıştırmaya dayalı hizmet alımı kapsamında olmadığı
gösterilmiş; 4734 sayılı Kanun’un “Hizmet” tanımına atıf yapılarak İşlerin niteliği itibariyle
mezkur Kanun’un bu hususta vermiş olduğu izine istinaden aynı ihalede mal alımı
yapılabileceği, araç kiralanabileceği ve personel çalıştırılabileceği, bu ve benzeri ihaleler
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 146
incelendiğinde işin büyük bir kısmının hizmete dayalı alımlar olduğu, bahse konu mal ve hizmet
kalemleri arasında doğal bir bağlantı bulunduğu belirtilmiştir.
Ancak, İdarece bahsedilen ihale sürecinde hatalı uygulamaların yapıldığı ortadadır.
İdarece belirtilen 4 ihale sürecinde de alınan mal ve hizmet kalemleri incelendiğinde, aynı
nitelikteki mal ve hizmetlerin kısa aralıklarla ve kısımlara bölünerek temin edildiği
görülmektedir.
Aynı nitelikli ihalelerden biri olan, 11.953.626,00 TL sözleşme bedelli ve 96 gün süreli
2019/427562 İKN’li İşin ihale komisyon kararında belirlenen ekonomik açıdan en avantajlı
teklif ile sözleşme tutarının birbirinden farklı olması mevzuata aykırıdır. İdarece her ne kadar
sözleşme bedeli ve sözleşme süresinde yapılan revizyon sebebiyle kamu menfaatinin
korunduğu ve herhangi bir kamu zararının oluşmadığı belirtilmişse de, 4735 sayılı Kanun’un
15’inci maddesine göre, sözleşme imzalandıktan sonra, sözleşme bedelinin aşılmaması ve idare
ile yüklenicinin karşılıklı anlaşması kaydıyla işin yapılma veya teslim yeri ile işin süresinden
önce yapılması veya teslim edilmesi kaydıyla işin süresi ve bu süreye uygun olarak ödeme
şartları değiştirilebilecektir. Ancak, İdare ile İdare şirketi olan yüklenici aralarında anlaşarak
sözleşme imzalamadan revizyona gidilmiştir. Bu durum yine ihalenin temel ilkelerinden olan
saydamlık ve eşit muamele ilkelerine aykırılık teşkil etmektedir.
Her iki ihalede de mal alımları, hizmet alımları ve personel çalıştırılmasına dayalı
hizmet alımlarının olduğu İdarece kabul edilmiş ve aralarındaki doğal bağlantı olduğu vurgusu
yapılmıştır. Burada dikkat çeken husus, ihale sonucu Belediye şirketince temin edilen
personelin çalışma saatlerinin tamamının İdarede kullanılmasıdır. Yapılan incelemelerde, bahsi
geçen ihalelerde mal, hizmet ve personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarının birleştirilmiş
olmasının yanı sıra, pandemi sürecinde gezi yapılmayan durumlarda dahi hakedişlerin sadece
personel ücretlerinden ibaret olduğu ve yüklenici personellerinin maaşının İdarece ödendiğidir.
Sonuç itibariyle, söz konusu uygulamanın ihale mevzuatına aykırı olduğu
değerlendirilmektedir.
BULGU 34: Araç Kiralama İhalesi Kapsamında Yabancı Menşeli Araç Temin
Edilmesi
İdare, 2020 yılı içerisinde belediye hizmetlerinde kullanılmak üzere binek ve diğer
türden araç kiralamasına ilişkin gerçekleştirdiği biri pazarlık usulü diğeri açık ihale usulü olmak
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 147
üzere 2 farklı araç kiralama ihalesi kapsamında Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine
İlişkin Esas ve Usuller’e aykırı olarak yabancı menşeli araçlar kiralamıştır.
237 sayılı Taşıt Kanunu’nun 1’nci maddesinde, belediyelerin bu Kanun hükümlerine
tabi olduğu hüküm altına alınmıştır. Mezkûr Kanun’un 7’nci maddesinin birinci fıkrasında,
kurumların taşıt ihtiyaçlarını hizmet alımı suretiyle karşılamalarının esas olduğu ifade edilmiş,
12’nci maddesinin ikinci fıkrasının (f) bendinde de, “Hizmet alımı suretiyle edinilecek taşıtların
cinsi, adedi, yaşı, hangi hizmetlerde kullanılacağı, kaynağı, yabancı menşeli olup olmayacağı
ve diğer hususlar için gerekli esas ve usûller Cumhurbaşkanınca (Cumhurbaşkanlığı hükümet
sistemi öncesi “Bakanlar Kurulunca” ifadesi yer almaktaydı) saptanır.” hükmü yer almıştır.
Bu kapsamda, Bakanlar Kurulu tarafından 2006 yılında 2006/10193 sayılı Kararla
“Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine İlişkin Esas ve Usuller” kabul edilmiştir. Söz
konusu Esas ve Usuller’in “Genel esaslar” başlıklı 6’ncı maddesinde, hizmet alımı suretiyle
yabancı menşeli binek ve station wagon cinsi taşıt edinilmesi Kanun’un 10’uncu maddesinin
beşinci fıkrasında öngörülen makam ve hizmetler ile sınırlı olacağı ifade edilmiştir.
237 sayılı Kanun’un 10’uncu maddesi 2014 yılında kabul edilen 6519 sayılı Kanun’la
“Bu Kanun kapsamında edinilecek taşıtların menşei, silindir hacimleri ve diğer niteliklerini
belirlemeye ve sınırlamalar getirmeye Cumhurbaşkanı (Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi
öncesi “Bakanlar Kurulu” ifadesi yer almaktaydı) yetkilidir.” şeklinde değiştirilmiştir. Böylece
Cumhurbaşkanı (önceden Bakanlar Kurulu) gerektiğinde taşıtların menşeinin yanı sıra diğer
özellikleri hakkında da sınırlamalar getirmeye yetkilendirilmiştir. Bu çerçevede, Bakanlar
Kurulu tarafından 2014/6425 sayılı Karar’ın ekinde “237 Sayılı Taşıt Kanunu Kapsamında
Edinilecek Taşıtların Menşei, Silindir Hacimleri ve Diğer Niteliklerinin Belirlenmesine Dair
Karar” kabul edilmiştir.
Söz konusu Karar’a göre, 237 sayılı Taşıt Kanunu’na ekli (1) sayılı cetvelde ve son iki
sırasında belirtilenler hariç olmak üzere (2) sayılı cetvelde yer alan makamlar ile güvenlik
önlemli (zırhlı) araçlar, koruma altına alınanlarla ilgili yönetmelik hükümlerine göre tahsis
olunanlar ve idarelerin yurtdışı teşkilatları için yabancı menşeli binek veya station-wagon cinsi
taşıt edinilebilir. Bunlar dışında hibe dahil her ne suretle olursa olsun yabancı menşeli binek
veya station-wagon cinsi taşıt edinilemez. Ayrıca, yerli muhteva oranı %50’nin altında kalan
taşıtlar yabancı menşeli sayılır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 148
Bakanlar Kurulu Kararı’nda yabancı menşeli araç kullanabilecekler arasında sayılan ve
237 sayılı Kanun’a ekli (1) sayılı cetvel ile son iki sırası hariç olmak üzere (2) sayılı cetvelde
yer alan makamlar sınırlı sayıda sayılmıştır. Kanun’da sayılanların dışında kalan makam veya
hizmetler için yabancı menşeli araç temin edilmesi mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil
edecektir.
Yabancı menşeli araç temin edilebilecek makamlar ile hizmetlere ilişkin yukarıda yer
verilen düzenlemeler dışında herhangi bir düzenleme yapılmamış olup belediyeler yabancı
menşeli binek araç edinebilecekler arasında yer almamıştır. Diğer bir ifade ile Kanun’a ekli
mezkûr cetvellerde belediye teşkilatı içerisinde yer alan herhangi bir makam veya belediye
hizmetleri için yabancı menşeli binek veya station-wagon cinsi araç temin edilebileceğine dair
bir ibare bulunmamaktadır. Dolayısıyla, belediyelerin herhangi bir makamı veya hizmeti için
yabancı menşeli binek araç temin edilmesi mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil edecektir.
İdarenin 2020 yılının ilk dört ayı için pazarlık usulü ile gerçekleştirilen 2019/569996
ihale kayıt numaralı 2020 Yılı Araç Kiralama Hizmet Alımı İşi kapsamında 1826 adet, geri
kalan sekiz ay için açık ihale usulü ile gerçekleştirilen 2020/150169 ihale kayıt numaralı 2020
Yılı Araç Kiralama Hizmet Alımı İşi kapsamında ise 1851 adet araç kiralanması öngörülmüştür.
Binek ve diğer türden birçok araç kiralanmasını içeren her iki ihalenin teknik
şartnamelerine göre; 2019/569996 ihale kayıt numaralı iş kapsamında 974 adet, 2020/150169
ihale kayıt numaralı iş kapsamında ise 998 adet binek araç (şartnamede belirtilen 1, 2 ve 3’üncü
grup araçlar) ile otomobil ruhsatlı araç (şartnamede belirtilen 4. Grup araçlar) temin edilmesi
öngörülmüştür.
Söz konusu ihalelere ilişkin teknik şartnamelerde araçların yabancı menşeli
olabileceğine ilişkin bir hüküm bulunmamakta, şartnamede araçlar için yapılan detaylı teknik
tarifler herhangi bir yabancı menşeli aracı işaret etmemektedir. Bununla birlikte teknik
şartnamenin “F-GENEL ŞARTLAR” başlıklı 2’nci maddesinde araçların mevzuatına uygun
olarak yerli menşeli olacağı ifadesine yer verilmiştir.
Uygulamada, 2020 yılı içerisinde 12 ay boyunca 1, 2, 3 ve 4’üncü grup için toplam 982
adet aracın yükleniciden teslim alındığı görülmüştür. Yüklenici tarafından İdareye teslim edilen
araçların ruhsatlarının incelenmesi sonucunda, teslim alınan araçlardan ortalama 420 adedinin
mezkûr Usul ve Esaslar’a aykırı olarak yabancı menşeli olduğu tespit edilmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 149
Taşıt edinimi ve kullanımı ile ilgili kurallar, sadece ihale şartnamelerinde yer alacak
kurallar olmayıp taşıtın ilk edinimi veya kiralanması ve kullanımı sırasında sürekli olarak göz
önünde bulundurulması gereken kurallar olduğundan, yabancı menşeli araçların, uygun araç
olarak kabul edilip hizmet gördürülmesi mümkün bulunmamaktadır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; araçların yaklaşık
maliyet hesaplaması, kira bedellerinin ödenmesi sürecinde yerli muhteva oranı %50’nin
üzerinde ve motor hacmi 1600 cc’nin altında olan araçların esas alındığı, ancak bundan sonra
İdarece yapılacak araç kiralama ihalelerinde Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine İlişkin
Esas ve Usuller ile 2014/6425 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı’na uygun hareket edileceği
belirtilmiştir.
Netice itibariyle, bulguda belirtilen uygulama 237 sayılı Taşıt Kanunu’na, Kanun’a
dayanılarak çıkarılan ve yürürlüğünü koruyan Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine
İlişkin Esas ve Usuller’e ve 2014/6425 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı’na aykırılık teşkil
etmektedir.
BULGU 35: Araç Kiralama İhalesi Kapsamında, Mevzuatında İzin Verilenin
Üzerinde Motor Hacimli Araç Temin Edilmesi
İdare, 2020 yılı içerisinde belediye hizmetlerinde kullanılmak üzere binek ve diğer
türden araç kiralamasına ilişkin gerçekleştirdiği biri pazarlık usulü diğeri açık ihale usulü olmak
üzere, 2 farklı araç kiralama ihalesi kapsamında Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine
İlişkin Esas ve Usuller’e aykırı olarak 1600 cc’nin üzerinde motor hacmine sahip araçlar
kiralamıştır.
237 sayılı Taşıt Kanunu’nun 1’inci maddesinde, belediyelerin bu Kanun hükümlerine
tabi olduğu hüküm altına alınmıştır. Mezkûr Kanun’un 12’nci maddesinde ise, hizmet alımı
suretiyle edinilecek taşıtların cinsi, adedi, yaşı, hangi hizmetlerde kullanılacağı, kaynağı,
yabancı menşeli olup olmayacağı ve diğer hususlar için gerekli esas ve usullerin
Cumhurbaşkanınca saptanacağı belirtilmiştir.
Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine İlişkin Esas ve Usuller’in “Genel esaslar”
başlıklı 6’ncı maddesi (1) numaralı fıkrasının (c) bendinde aynen;
“Kanuna ekli (1) ve (2) sayılı cetvellerde yer alanlar ile güvenlik önlemli (zırhlı) araçlar
ve koruma altına alınanlarla ilgili yönetmelik hükümlerine göre tahsis olunan araçlar dışında
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 150
kullanılacak binek ve station-wagon cinsi taşıtların motor hacmi 1600 cc’yi geçmeyecektir.”
denilmektedir.
237 sayılı Taşıt Kanunu’nun verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan ve yürürlüğünü
sürdüren Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine İlişkin Esas ve Usuller’e göre, Esas ve
Usuller’in kapsamındaki kamu idarelerinin 1600 cc üzerinde motor hacmine sahip araçları
edinmesi kesin olarak yasaklanmıştır.
İdarenin 2020 yılının ilk dört ayı için pazarlık usulü ile gerçekleştirilen 2019/569996
ihale kayıt numaralı 2020 Yılı Araç Kiralama Hizmet Alımı İşi kapsamında 691 adet, geri kalan
sekiz ay için açık ihale usulü ile gerçekleştirilen 2020/150169 ihale kayıt numaralı 2020 Yılı
Araç Kiralama Hizmet Alımı İşi kapsamında ise 715 adet binek araç kiralanması
öngörülmüştür.
Araç kiralama işinin teknik şartnamesinde ise, binek araçların en az 1460 cc motor
hacmine sahip olması gerektiği ve söz konusu araçların yakıtlarının idare tarafından temin
edileceği düzenlenmiştir.
İdare, işin teknik şartnamesi ile 1460 cc motor silindir hacminden daha düşük motora
sahip araçların kiralama kapsamında kabul edilmeyeceğini belirtmiş, araç kiralanmasına ilişkin
mevzuat ise 1600 cc motor silindir hacminden daha yüksek motor hacmine sahip araçların
teminini yasaklamıştır. Buna göre, idarece temin edilecek binek araçların 1460 cc ile 1600 cc
arasında motor silindir hacmine sahip olması gerekmektedir.
Araç kiralama ihaleleri kapsamında 2020 yılı boyunca teslim alınan araç ruhsatlarının
incelenmesi sonucunda, mezkûr Usul ve Esaslar’a aykırı olarak 55 adet taşıtın motor
hacimlerinin 1600 cc’nin üzerinde olduğu tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; araçların yaklaşık
maliyet hesaplaması ve kira bedeli ödemelerinde yerli muhteva oranı %50’nin üzerinde ve
motor hacmi 1600 cc’nin altında olan araçların esas alınarak gerçekleştirildiği, ancak bundan
sonra yapılacak araç kiralama ihalelerinde teslim alınan araçların 237 sayılı Taşıt Kanunu’na,
Kanuna dayanılarak çıkarılan ve yürürlüğünü koruyan Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt
Edinilmesine İlişkin Esas ve Usuller’e ve 2014/6425 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı’na uygun
olarak yapılıp yapılmadığının denetleneceği ifade edilmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 151
İdare tarafından kiralanan bazı binek araçların motor hacimlerinin 1600 cc’nin üzerinde
olması 237 sayılı Taşıt Kanunu ile bu Kanun’a dayanılarak çıkarılan ve yürürlüğünü sürdüren
Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine İlişkin Esas ve Usuller’e aykırılık teşkil etmektedir.
BULGU 36: Araç Kiralama İhalelerinin Sözleşme ve Eki Belgelerinde, Sürücüye
Verilecek Ücretin Mevzuatta Belirtilen Üst Sınırı Aşmasına Neden Olan Düzenlemelere
Yer Verilmesi
İdare tarafından 2020 yılı içerisinde araç kiralama hizmet alımı için biri pazarlık usulü
biri de açık ihale usulü olmak üzere yapılan iki ihaleye ilişkin sözleşme ve eki belgelerde;
sürücüye ödenecek ücretler konusunda Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine İlişkin Esas
ve Usuller’de yer alan üst limitin aşılmasına yol açacak düzenlemelere yer verilmiştir.
Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine İlişkin Esas ve Usuller’in “Genel esaslar”
başlıklı 6’ncı maddesinin (2) numaralı fıkrasında;
“Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile bu idarelere bağlı döner sermayelerin
(Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ile TBMM Genel Sekreterliği ve Milli İstihbarat
Teşkilatı Başkanlığı hariç) hizmetleri için ihtiyaç duyulan binek, station-wagon, arazi binek,
kaptı kaçtı, panel ve pick-up tipi taşıtların (fiilen arazi üzerinde çalışan arazi binek ve pickup’lar hariç) hizmet alımı yöntemiyle ediniminde;
a) Şoför giderleri hariç yapılan taşıt kiralamalarında aylık kiralama bedeli (katma
değer vergisi hariç, her türlü bakım-onarım, sigorta ve benzeri giderler dahil), taşıtın Türkiye
Sigorta, Reasürans ve Emeklilik Şirketleri Birliği tarafından yayımlanan ve harcama
talimatının verildiği yılın ocak ayı itibarıyla uygulanacak Motorlu Kara Taşıtları Kasko Değer
Listesinde yer alan kasko sigortası değerinin %2’sini aşmayacaktır.
b) Şoför giderleri dahil yapılan taşıt kiralamalarında aylık kiralama bedeli, (a) bendine
göre tespit edilecek tutara yürürlükteki brüt asgari ücretin yüzde elli artırımlı tutarının ilave
edilmesi suretiyle hesaplanacak tutarı aşmayacaktır.
c) (Ek: 22/10/2015 – 2015/8204) Şoför gideri dahil taşıt kiralamalarında aylık kiralama
bedeli hesabında yemek, yol, resmi tatil ücreti vb giderleri de dahil yürürlükte bulunan brüt
asgari ücretin yüzde elli artırımlı tutarı esas alınacak, işveren maliyeti kapsamında yer alan
sosyal sigorta ve genel sağlık sigortası işveren payı (%20,5) ve işsizlik sigortası işveren payı
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 152
(%2) ile işçilik maliyeti üzerinden hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler (%4) ise
idarelerce ayrıca ödenecektir” denilmektedir.
Söz konusu madde uyarınca, aylık kiralama bedelinin Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt
Edinilmesine İlişkin Esas ve Usuller’e tabi olan bazı araçlar için şoför giderleri dahil yapılan
taşıt kiralamalarında harcama talimatının verildiği yılın ocak ayında Türkiye Sigorta, Reasürans
ve Emeklilik Şirketleri Birliği Kasko Değer Listesinde yer alan kasko sigorta değerinin %2’sini
aşmaması ve şoför için ödenecek ücretin ise yürürlükteki brüt asgari ücretin yüzde elli artırımlı
tutarını geçmemesi gerektiği anlaşılmaktadır.
İdarenin 2020 yılında araç kiralamasına ilişkin iki adet ihalesi bulunmaktadır. Bunlardan
2019/688588 ihale kayıt numaralı Araç Kiralama Hizmet Alımı İşi, 01.01.2020-30.04.2020
tarihleri arasında gerçekleştirilmek üzere, 4734 sayılı Kanun’un 21’inci maddesi birinci
fıkrasının (b) bendi uyarınca pazarlık usulü ile ihale edilmiş ve bu ihale kapsamında 1.806 adet
araç 565 şoför personel temini sağlanmış; 2020/150169 ihale kayıt numaralı Araç Kiralama
Hizmet Alımı İşi ise, 01.05.2020-31.12.2020 tarihleri arasında gerçekleştirilmek üzere, açık
ihale usulüyle ihale edilmiş ve bu ihale kapsamında da 1.851 adet araç ve 565 şoför personel
temin edilmiştir.
Her iki ihalenin dokümanları üzerinde yapılan incelemede;
2019/688588 ihale kayıt numaralı iş kapsamında temin edilen 1.806 adet araçtan 1.401
adedinin Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine İlişkin Esas ve Usuller’e tabi araç
gruplarında yer aldığı, geriye kalan 405 adet aracın ise söz konusu Esas ve Usuller’e tabi
olmadığı,
2020/150169 ihale kayıt numaralı iş kapsamında temin edilen 1.851 adet araçtan 1.425
adedinin Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine İlişkin Esas ve Usuller’e tabi araç
gruplarında yer aldığı, geriye kalan 426 adet aracın ise söz konusu Esas ve Usuller’e tabi
olmadığı,
Her iki ihale dosyasında, temin edilen şoför personelin hangi araçlarda çalıştırılacağına
ilişkin açık düzenlemeler bulunmadığı, ihale dokümanında B ve E sınıfı ehliyetli personeller
için bir takım düzenlemeler bulunmaktaysa da bu sınıflara sahip kaç şoförün istihdam
edileceğine ilişkin açık bir düzenleme bulunmadığı,
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 153
Her iki ihale kapsamında temin edilen şoför personel için brüt asgari ücretin %70
fazlasının ödeneceği, bununla birlikte çalışılan günler için 20,00 TL yemek, 15,00 TL yol
bedelinin ayrıca ödeneceğinin düzenlendiği,
Tespit edilmiştir.
İhale dokümanının hiçbirinde şoförlerin Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine
İlişkin Esas ve Usuller’in “Genel esaslar” başlıklı 6’ncı maddesinde yer alan kiralama bedeli
sınırlamasına tabi olmayan araçlarda çalıştırılacağına ilişkin herhangi bir düzenleme
bulunmamaktadır.
Yukarıda yer alan Esas ve Usuller gereğince, genel yönetim kapsamındaki kamu
idarelerinin hizmetleri bakımından ihtiyaç duyulan binek, station-wagon, arazi binek, kaptı
kaçtı, panel ve pick-up tipi taşıtların hizmet alımı yöntemiyle ediniminde; şoför giderleri dâhil
yapılan taşıt kiralamalarında aylık kiralama bedelinin, taşıtın kasko sigortası değerinin %2’sine
yürürlükteki brüt asgari ücretin %50 artırımlı tutarının ilave edilmesi suretiyle hesaplanacak
tutarı aşamayacağının açık olduğu, ihale dokümanında yapılan düzenlemeyle istekliler
tarafından teklif edilecek aracın kasko sigortası değerinin %2’sine brüt asgari ücretin %70
fazlası eklenmek suretiyle teklif verilmesinin mümkün hale getirildiği, bu hususun da mevzuat
hükümlerine aykırılık teşkil ettiği açıktır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından:
Bulgu konusu ihalelerin birim fiyat teklif cetvelinde sürücülere asgari ücretin %70
fazlasının ödeneceğinin belirtildiği, idari şartnamelerinde ise sürücülere ödenecek asgari
ücretin %70 fazlasının sözleşme bedeline dahil olduğu, isteklilerin tekliflerini bu şartlara göre
oluşturduğu;
Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine İlişkin Esas ve Usuller’deki “şoförlere
ödenebilecek ücretin asgari ücretin %50 artırımlı tutarını geçemeyeceği” yönündeki
düzenlemenin sadece “binek, station-wagon, arazi binek, kaptı kaçtı, panel ve pick-up tipi
taşıtlar (fiilen arazi üzerinde çalışan arazi binek ve pick-up’lar hariç)” için geçerli olduğu, ihale
kapsamında istihdam edilen personellerin ise bu taşıtlarda görevlendirilmediği;
Söz konusu sürücü personelin binek, station-wagon, arazi binek, kaptı kaçtı, panel ve
pick-up tipi taşıtların dışında kalan ve şoförlü olarak kiralanmasında herhangi bir ücret sınırı
bulunmayan minibüs, cenaze aracı, otobüs, kamyon tipi araçlarda çalıştırıldığı;
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 154
İhale kapsamında farklı tip ve özelliklerde toplam 1.851 araç temini istenilmekte iken,
talep edilen şoför personel sayısının 565 olduğu, bu sayının İdarece ihtiyaç analizi yapılarak
şoförlerin vardiya durumu da dikkate alınarak belirlendiği, dolayısıyla ücret kısıtlamasına tabi
tutulmamış olan arazide kullanılacak araçlar ile minibüs, cenaze aracı, otobüs, kamyon tipi
araçlarda çalıştırılacak şoförlere ödenecek ücretin İdarenin takdirinde olduğu;
İfade edilmiştir.
Öncelikle belirtmek gerekir ki; binek, station-wagon, arazi binek, kaptı kaçtı, panel ve
pick-up tipi taşıtlar (fiilen arazi üzerinde çalışan arazi binek ve pick-up’lar hariç) dışında kalan
hizmet araçlarında çalıştırılacak şoför personele ödenecek ücretin belirlenmesinde sınırlamaya
tabi olunmadığı ve İdarenin bu konuda takdir hakkına sahip olduğu konusunda şüphe
bulunmamaktadır. Zaten, bulguda İdarenin takdir hakkını ortadan kaldıracak veya kısıtlayacak
herhangi bir değerlendirme yapılmamıştır.
Esasen bulgunun konusu, ihaleler kapsamında çalıştırılan şoförlerin sayısı değil, bu
şoförlerin çalıştırılacağı araç gruplarının açık bir şekilde belirlenmemiş olmasıdır.
İhaleye ilişkin sözleşme ve eki belgelerinde istihdam edilecek şoför personelin hangi
araçlarda çalıştırılacağına ilişkin açık bir düzenleme yapılmamış; teknik şartnamede bazı
personellerin B sınıfı, bazılarının ise E sınıfı ehliyete sahip olması gerektiği öngörülmüşse de,
bu ehliyet sınıflarına sahip olması öngörülen personel sayısı belirtilmeyerek muğlak bir durum
yaratılmıştır. İdarenin çalıştırılacak şoför sayısına ilişkin analiz yapması, şoför sayısına vardiya
durumu da dikkate alınarak karar verilmesi söz konusu belirsizliği ortadan kaldırmamaktadır.
Zira, sözleşme ve eki belgelerin hiçbirinde çalıştırılacak şoförlerin kaçının hangi araçta görev
yapacağına ilişkin bir düzenleme bulunmamaktadır. Esasında bulgu konusu yapılan husus da
budur.
İdare, sözleşme ve eki belgelerinde isteklilerin veya istekli olabileceklerin tekliflerini
oluşturma aşamasında tereddüte yer bırakmayacak düzenlemeler yapmakla mükelleftir. Zira
aksi durum 4734 sayılı Kanun’un 5’inci maddesindeki temel ilkelere aykırılık teşkil edecektir.
Nitekim, İstanbul Büyükşehir Belediyesinin bu bulgunun konusu olmayan 2021-2023
yılları arası araç kiralama ihalesi olan 2020/428357 İhale Kayıt Numaralı “36 Aylık Araç
Kiralama Hizmet Alımı İşi” İhalesi’nin Teknik Şartnamesinde de benzer düzenlemelere yer
verilmiştir. Bu husus itirazen şikayet edilmek suretiyle Kamu İhale Kurulunca incelenmiş ve
Kurul’un 25.11.2020 tarihli ve 2020/UH.I-1946 sayılı Kararı’nda; işin teknik şartnamesinde,
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 155
istihdam edilecek sürücü personelin açık bir şekilde kiralama bedeli sınırlamasına tabi olmayan
araçlarda çalıştırılacağına ilişkin herhangi bir düzenleme bulunmadığı, dolayısıyla anılan
düzenlemenin Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine İlişkin Esas ve Usuller’in 6’ncı
maddesi hükümlerine aykırı olduğu anlaşıldığından başvuru sahibinin iddiasının yerinde
olduğu sonucuna varılmıştır.
İdarenin ihale kapsamında çalıştırılacak sürücülerin hangi araç gruplarında
çalıştırılacağına ilişkin sözleşme ve eki belgelerde açık düzenlemeler yapması halinde takdir
yetkisini kullanarak ücret sınırına tabi olmayan araçlarda çalışacak personel için dilediği ücreti
belirlemesinin önünde bir engel bulunmamaktadır. Ancak, mevcut haliyle böyle bir düzenleme
olmaksızın takdir yetkisinin kullanıldığından bahisle mevzuatın öngördüğü sınırlamanın
üstünde ücret belirlenmesi Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine İlişkin Esas ve Usuller’in
6’ncı madde hükmüne aykırılık teşkil etmektedir.
Bu durum; yaklaşık maliyetin hesaplanması, yaklaşık maliyete göre belirlenen sınır
değer hesabının yapılması ve isteklilerin fiyat tekliflerinin oluşturulması gibi süreçleri
doğrudan etkilediği gibi, mevzuatla ödenebilecek üst sınırın üzerinde ödeme yapılmasına
sebebiyet vererek kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasının önüne
geçmektedir.
BULGU 37: Yapım İşi İhalelerinde İş Programı Değişikliği Sonrasında, İş
Programı Değişikliğinden Önceki Dönemde Ödenen Fiyat Farklarının Güncellenerek
Yeniden Hesaplanıp Ödenmesi
İdarenin yapım işlerinde, işin devamı sırasında iş programlarında değişikliğe gidilmiş,
ancak söz konusu değişiklikler iş programı değişikliği öncesinde gerçekleştirilen işlere sirayet
edecek şekilde geçmişe yürütülmüş ve daha önce hakediş kapsamına alınan işlerin ödenek
dilimleri de değiştirilmiştir. Ayrıca, ödenek dilimlerinin değiştirilmesi suretiyle geçmişte
ödenen fiyat farkı hesapları güncellenerek yükleniciye ilave fiyat farkı ödemesi yapılmış ve bu
suretle yüklenici lehine durum oluşmuştur.
Yapım işlerine ait sözleşmelerin eki olan Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin 4’üncü
maddesinde, İş programı; “Yüklenicinin, işin süresi ve varsa iş kısımlarına ait bitirme tarihleri
ile yıllık ödeme miktarlarını da dikkate alarak, yapım işine ait iş kalemlerini/gruplarını, (Ek
ibare:RG-8/8/2019-308856) imalatların niteliğini, teknik özelliğini ve yapım sürelerini esas
alarak aylık imalatı ve iş miktarlarını, ihzarat ödemesi öngörülen işlerde ihzaratı, yıllık ödenek
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 156
dilimlerini ve bunların aylara dağılımını ayrıntılı olarak gösterdiği program” şeklinde
tanımlanmıştır.
Genel Şartname’nin “İş programı” başlıklı 17’inci maddesinde, yüklenicinin sözleşme
veya eklerinde belirlenen süre içinde, idarece verilen örneklere uygun bir iş programı
hazırlayarak, onaylanmak üzere idareye teslim edeceği belirtilmiş, aynı maddenin (6) ve (7)
numaralı fıkralarında da aynen;
“(6) Yüklenici idarece onaylanmış iş programına aynen uymak zorundadır. Ancak
zorunlu hallerde idarenin uygun görüşü ile iş programında değişiklik yapılabilir.
(7) (Değişik:RG-8/8/2019-30856) İşte idarece onaylanan bir süre uzatımı olması, iş
artışı/eksilişi yapılması, ödenek dilim değişikliği yapılması, idarenin izniyle havanın fen
noktasından çalışmaya uygun olmadığı dönemde çalışılması, yeni fiyat tespiti yapılması gibi
durumlarda ve idarece gerekli görülmesi kaydıyla yüklenici bu hususun kendisine tebliği
tarihinden başlamak üzere yedi gün içinde revize iş programı düzenleyerek idarenin onayına
sunmak zorundadır. Revize iş programının süresinde teslim edilmemesi veya sunulan iş
programının idarece uygun bulunmaması durumunda birinci fıkradaki hükümler uygulanır.”
hükümlerine yer verilmiştir.
Yukarıda yer alan hükümlerden de anlaşılacağı üzere, iş programı yüklenici tarafından
işin süresi ve varsa iş kısımlarına ait bitirme tarihleri ile yıllık ödeme miktarları esas alınarak
sözleşmenin imzalanmasından sonra hazırlanmakta ve ancak zorunlu hallerde
değiştirilebilmektedir. Dolayısıyla yüklenici tarafından iş programı hazırlanıp idare tarafından
onaylandıktan sonra söz konusu işlerin yapımına başlanılmakta ve söz konusu iş programı
çerçevesinde her yıla ilişkin ödenek ve süreler de belirlenmiş olmaktadır. Bu nedenle, iş
programı onaylandıktan ve uygulamaya alındıktan sonra Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nde de
belirtildiği üzere zorunlu bir hal vuku bulmadıkça değişikliğe gidilmemesi esastır.
Yapım işlerinde uygulanacak fiyat farklarına ilişkin esaslar ve işlerin sözleşmelerinde
yer alan hükümler gereğince; fiyat farkları, iş programına uygun olarak gerçekleştirilen işlerin
dönemini ifade eden uygulama ayına ilişkin fiyat endekslerine göre hesaplanmaktadır. Hakediş
ödemelerini etkileyen önemli bir unsur olan fiyat farkı, imalatın iş programına uygunluğuna
göre aylık olarak hesaplanmakta ve söz konusu hesaplamaya göre yüklenici lehine ve aleyhine
durumlar ortaya çıkabilmektedir.
2013/5217 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı uyarınca, 31.08.2013 tarihli ve 28751 sayılı
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 157
Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 4734 Sayılı Kamu İhale Kanununa Göre İhale
Edilen Yapım İşlerinde Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslar’da, iş programı ve ödenek
dilimleri hususu müstakil bir maddede ele alınmış ve iş programı-fiyat farkı ilişkisi detaylı bir
şekilde düzenlenmiştir.
4734 Sayılı Kamu İhale Kanununa Göre İhale Edilen Yapım İşlerinde Uygulanacak
Fiyat Farkına İlişkin Esaslar’ın 7’nci maddesinde;
“Sözleşme imzalandıktan sonra iş kalemlerinin, aylık imalatın, ihzaratın ve yıllık
ödenekler ile bunların aylara dağılımını gösteren ayrıntılı bir iş programı hazırlanarak
idarenin onayına sunulur.
Herhangi bir aya ait iş programına yüklenicinin kusuru nedeniyle uyulmadığı takdirde,
daha sonraki aylarda yapılacak imalatlarda, imalat miktarı iş programına uygun hale
gelinceye kadar, fiyat farkı hesaplanırken, iş programına göre gerçekleştirilmesi gereken ayın
endeksi ile işin fiilen gerçekleştirildiği ayın endeksinden düşük olanı esas alınır.
…
4735 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinde belirtilen mücbir sebep hallerinin
gerçekleşmesi veya sözleşmenin ifasının idareden kaynaklanan nedenlerle gecikmesi nedeniyle
yükleniciye süre uzatımı verilmiş olması halinde, gerçekleştirilmesi gereken aya göre iş
kalemleri ya da iş grupları için uzatılan süre içinde ve bu süreye göre revize edilen iş
programına uygun olarak fiyat farkı hesaplanır…” hükümleri yer almaktadır.
Görüleceği üzere fiyat farkına ilişkin Esaslar’da da iş programı ve değişiklik hususu
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’ne benzer nitelikte ele alınmış, iş programının sözleşme sonrası
hazırlanacağı belirtilmiştir. Zorunlu nedenlerle iş programında değişiklik yapıldığında, söz
konusu değişiklik ve yeni iş programının uygulanması, sonuçları ileriye dönük olan bir
eylemdir. Değişiklikten sonra imalatlar artık bu yeni iş programına göre gerçekleştirilecek,
işlerin yürütümü yeni iş programına göre olacaktır. Ancak, yapılan değişiklik, geçmişi ve
önceki dönemde yapılan imalatları ilgilendirmemektedir.
Kısaca, revize iş programına göre fiyat farkı hesaplanması, ancak revize iş
programından sonraki işlere ilişkin ve ileriye dönük olarak gerçekleşecektir. Revize iş
programının geriye yürütülmesi, önceki döneme ilişkin işlerin değiştirilmesi ve fiyat farklarına
ilişkin tekrardan hesap yapılması mümkün bulunmamaktadır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 158
Ancak, İdarenin çeşitli birimlerince ihalesi yapılan yapım işlerinde sözleşmenin
imzalanmasını müteakiben yer teslimlerinin yapıldığı, iş programlarının düzenlenerek İdareye
onaylatıldığı ve süresi içinde işe başlandığı, işin devamı süresince İdarece onaylı iş programına
göre hakedişlerin düzenlendiği; ilerleyen dönemlerde İdareden kaynaklanan nedenlerle ve/veya
iş artışı gibi sebeplerle mevzuat hükümlerine uygun olarak yükleniciye süre uzatımı verildiği
ve uzatılan süreye göre yüklenici tarafından hazırlanan revize iş programının İdarece
onaylandığı;
Hakediş evrakları üzerinde yapılan incelemelerde; iş programı değişikliğinin sadece
revize iş programının İdarece kabul edilmesinden sonra düzenlenen fiyat farkı hesaplarına değil
aynı zamanda revize iş programı öncesinde hazırlanan ve karşılıklı imzalanarak kabul edilen
hakediş ödemelerinde yer alan fiyat farkı hesaplarına da uygulandığı ve iş programı
değişikliğini takip eden ilk hakediş ödemesine iş programı değişikliği öncesindeki hakediş
ödemelerine ilişkin fark tutarın yansıtıldığı;
Tespit edilmiştir.

Revize iş programının, geçmişe yönelik işlerde değişiklik içermesi, iş programı
değişikliği öncesinde hazırlanmış, kabul edilmiş ve ödemesi yapılmış fiyat farklarının tekrar
güncellenmesi ve fark tutarın yükleniciye ödenmesi doğru bir uygulama değildir. Fiyat Farkına
İlişkin Esaslar’ın “İş programı ve ödenek dilimi” başlıklı 7’nci maddesinin (4) numaralı
fıkrasında, sadece mücbir sebep ve sözleşmenin ifasının idareden kaynaklanan nedenlerle
gecikmesi nedeniyle verilen süre uzatımlarında revize edilen iş programına uygun olarak fiyat
farkı ödeneceği belirtilmiş, fiyat farkının da iş kalemleri ya da iş grupları için uzatılan süre
içinde uygulanacağı ifade edilmiştir. Diğer yandan, süre uzatımı dışındaki revize programlarla
ilgili herhangi bir açıklamaya yer verilmediği gibi, revize öncesi gerçekleşen fiyat farkı
ödemelerinin yeni programa göre düzeltileceğine ilişkin bir düzenlemeye de yer verilmemiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; Yapım İşlerinde
Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslar’da, “sözleşmenin ifasının idareden kaynaklanan
nedenlerle gecikmesi nedeniyle yükleniciye süre uzatımı verilmiş olması halinde,
gerçekleştirilmesi gereken aya göre iş kalemleri ya da iş grupları için uzatılan süre içinde ve
bu süreye göre revize edilen iş programına uygun olarak fiyat farkı hesaplanır” denildiği, fiyat
farkının süre uzatımından önceki dönemi kapsamadığına ilişkin açık bir düzenleme
bulunmadığı ve bu sebeple İdare tarafından yapılan mevcut uygulamanın mevzuat hükümlerine
uygun olduğu, Sayıştay Temyiz Kurulunun 03.05.2017 tarihli ve 43042 sayılı Kararı’nda da
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 159
benzer hususlara yer verdiği ifade edilmiştir.
Ancak; mevcut hiçbir mevzuatta, revize iş programında süre uzatım tarihinden önceki
dönemlere ilişkin aylık ödeneklerin revize edilmesi ve buna paralel olarak bu aylar için
ödenecek fiyat farklarının da yeniden hesaplanması gerektiğine ilişkin herhangi bir düzenleme
bulunmamaktadır. Türk idare hukuku sisteminde görevsizlik esastır. Bir başka deyişle, mevzuat
hükümlerinde bir iş veya işlemin yapılabileceğine ilişkin açık bir hüküm bulunmadıkça
İdarenin bu konuda iş veya işlem tesis etmesi hukuk sistematiği açısından mümkün değildir.
Bu bağlamda, mevzuat hükümleri arasında fiyat farkının süre uzatımından önceki dönemi
kapsamadığına ilişkin açık bir düzenleme bulunmadığı ve iş programının revize edilmesi
sonrasında geçmişe yönelik fiyat farkı güncellemesi yapılarak yükleniciye ödeme yapılmasının
mevzuat hükümlerine uygun olduğu yönündeki kamu idaresi değerlendirmesi, hukuk
sistematiğine uygun düşmemektedir. Zira, bu konuda açık bir düzenleme olmaması, İdareye bir
serbestlik sağlamamakta, aksine fiyat farkının geçmişe yönelik olarak güncellenmesinin önüne
geçmektedir.
Revize iş programında aylık ödenek revizyonunun sadece uzatılan müteakip süreye
ilişkin, ileriye dönük bir şekilde yapılması gerekmektedir. Buradan hareketle, geçmiş
dönemlerde hesaplanmış ve tahakkuka bağlanmış fiyat farklarının da yeniden hesaplanmasını
gerektirecek bir sebep bulunmamaktadır. Kaldı ki, geçmiş dönemlerde ödenek yetersizliği söz
konusu olsa dahi, yükleniciye yaptığı imalatlarla orantılı olarak fiyat farkları doğru ve eksiksiz
bir şekilde hesaplanmış bulunmaktadır. Bu bağlamda, ödeneklerin eksik kalan kısımlarının
ertesi yıllarda tamamlanması nedeniyle, daha yüksek TÜİK endeksleri üzerinden fiyat farkı
hesaplanmak suretiyle, yüklenicinin muhtemel mağduriyetleri de giderilmiş olacaktır.
Dolayısıyla, İdareden kaynaklı sebeplerle süre uzatım kararı gerekçe gösterilerek, revize iş
programında önceki yıllara ait aylık ödeneklerin yeniden belirlenmesi ve buna paralel olarak
İdare tarafından revize iş programından önce tahakkuka bağlanan fiyat farkı tutarlarının, revize
iş programı düzenlenmiş olması gerekçesiyle geçmişe dönük olarak yeniden hesaplanması,
Fiyat Farkına İlişkin Esaslar’a aykırılık teşkil edecektir.
İdarenin mevcut uygulaması incelendiğinde; revize iş programı yapılan hakedişe kadar
ilk onaylı iş programına uygun olarak fiyat farkları hesaplanıp ödendiği halde, daha sonra revize
iş programı yapılarak ödeneklerin geçmişe dönük olarak, aylık bazda yeniden hesaplanması ve
fiyat farkları için revize iş programı sonrasındaki hakedişte geçmişe dönük fark ödenmesi;
Yapım İşleri Genel Şartnamesi ve Sözleşme hükümleri gereği uyulması zorunlu iş programı
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 160
hazırlanması ile Fiyat Farkına İlişkin Esaslar’da belirtilen, iş programına uygun fiyat farkı
ödenmesi amaçlarını ortadan kaldırmaktadır.
Bununla birlikte, İdare tarafından zikredilen 03.05.2017 tarihli ve 43042 tutanak sayılı
Sayıştay Temyiz Kurulu Kararı, Kurul gündemine alınan ilam ve söz konusu ilama konu ihale
işlem dosyası özelinde alınmış bir karardır. Söz konusu Karar’a esas sözleşme ve eki belgeler
ile hakedişleri ve eki belgeleri incelenmeksizin, Temyiz Kurulu Kararı’nın bulguya konu edilen
husus ile benzer konularda olduğuna ilişkin bir iddiada bulunmak doğru olmayacaktır. Kaldı
ki, söz konusu Karar’da kamu zararının yeniden tespitini teminen ilamda yer alan tazmin
hükmünün bozularak Dairesine tevdi edildiği görülmektedir. Bu bağlamda, her iş ve işlemin
kendine özgü değerlendirmeye tabi tutulması gerekliliğine göre hareket edilmesinin daha uygun
olacağı düşünülmektedir.
Sonuç olarak, İdareden kaynaklı nedenler ve/veya iş artışı gibi sebeplerle verilen süre
uzatımlarına istinaden mevcut iş programında değişiklik yapılması yukarıda yer alan mevzuat
hükümlerinin bir gereğidir. Ancak, iş programı değişikliği ile söz konusu değişikliğe sebep olan
olaydan önceki döneme ilişkin imalatlar ile tutarlarının ve o döneme ait iş programının geçmişe
yönelik olarak değiştirilmesi mevzuata uygun görülmemektedir. Ayrıca, değiştirilen iş
programı sonrasında önceki iş programına göre gerçekleştirilen imalatlar ve hesaplanmış olan
fiyat farkı ödemelerinin yeni iş programına göre güncellenerek geçmişe yönelik hesaplama
yapılmasında da hukuka uyarlık bulunmadığı değerlendirilmiştir.
BULGU 38: İhale İptaline Neden Olan İlan ve Şartname Hükmünün Yeniden İhale
Dokümanlarına Konularak İhaleye Çıkılması
İdarenin, 2019/525803 İKN’li “İstanbul Geneli Yolların Asfalt Kaplaması Yapılması
İşi” ve 2019/522100 İKN’li “İstanbul Geneli Yolların Asfalt Yama Yapılması İşi” konulu iki
ihalesinin, isteklilerde aranan yeterlilik kriterlerinden bazılarının rekabeti engelleyici olduğu
gerekçesiyle Kamu İhale Kurulunun 15.01.2020 tarihli ve 2020/UY.I-108 ve 109 no.lu
Kararlarıyla iptal edilmesine rağmen, yeniden yapılan ihalenin dokümanlarında aynı yeterlilik
kriterlerine tekrar yer verilmiştir.
Bahsi geçen iki ihalenin iptal sürecini başlatan talep yazılarında özetle;
“İhale İlanlarının 4.3 ve İdari Şartnamelerin 7.5’inci maddelerinde asfalt plentine
yönelik yapılan düzenlemelerin rekabete aykırı olduğu zira şehrin iki yakasında ikişer adet
toplam 4 adet asfalt plentinin isteklinin kendi malı ve sabit kurulu olarak talep edildiği, İstanbul
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 161
ilinin her iki yakasına ikişer adet toplam 4 adet asfalt plenti kurulmasının istenilmesi ülkenin
ekonomik koşulları ile bağdaşmadığı gibi ihale hukukuna da uygun olmadığı, İstanbul Anadolu
yakasında istenilen yeterlik şartlarını sağlayan yani ikişer adet asfalt plentine sahip olan
sadece 2 firmanın olduğu, kiralama seçeneği olması halinde birer asfalt plentine sahip
firmalarla yapılacak kiralamalarla bu ihaleye katılımın sağlanmış olacağı, yapılan zeyilname
ile her iki yakada ikişer adet asfalt plenti istenmesinin yanı sıra (50 ton x 2 adet) asfalt
plentlerinin nerelerde kurulu istendiğinin belirtilmediği, asfalt plentlerinin kurulum yeri ile
alan veya ilçe veya mesafe şartı getirilmemişken 2 adet asfalt plentinin aynı adreste kurulu
olmasının ne gibi katkı sağlayacağının veya can veya mal emniyeti riskine nasıl katkı
sağlayacağının idarece açıklanmadığı, dolayısıyla sabit kurulu ve kendi malı asfalt plenti
istenmesinin ve kiralama seçeneği gibi şeffaflığı ve rekabeti artırıcı şartların yer almamış
olmasının mevzuat hükümlerine aykırı olduğu” denilmiştir.
Kamu İhale Kurulu da, 15.01.2020 tarihli ve 2020/UY.I-108 ve 109 no.lu iptal
Kararlarında, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel İlkeler” başlıklı 5’inci maddesi,
Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Makine, teçhizat ve diğer ekipmana ilişkin
belgeler” başlıklı 41’inci maddesi ve Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Tesis, makine, teçhizat ve
diğer ekipmana ilişkin belgeler” başlıklı 9’uncu maddesine atıf yapmak suretiyle;
“Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden ekonomik ve mali yeterlik ile mesleki ve
teknik yeterliğin saptanması amacıyla öngörülecek değerlendirme kriterleri ve istenecek
belgelerin rekabeti engelleyecek şekilde belirlenmemesi gerektiği, bu bağlamda, makine ve
ekipmanın kendi malı olma şartının aranmaması esas olmakla birlikte ihale konusu işin niteliği
ve kapsamına göre idarenin ihtiyacının zamanında karşılanması, isteklilerin ihale konusu
yapım işi alanında etkin olarak faaliyette bulunduklarını göstermesi gibi hususlar göz önünde
bulundurularak makine ve ekipmanın bir bölümünün kendi malı olma şartının idarece
aranmasının mümkün olduğu, ancak kendi malı olma şartı için tespit edilen oranın ve istenilen
kriterlerin rekabeti engellemeyecek şekilde belirlenmesi gerektiği anlaşılmaktadır.
Zeyilname öncesindeki düzenlemelere göre İstanbul’un her iki yakasında 100 ton/saat
ve üzeri kapasiteye sahip plenti olan isteklilerin asfalt plenti için belirlenen koşulu
sağlayabilecek iken zeyilname sonrası yapılan düzenlemelere göre ise asfalt plentine ilişkin
istenen toplam kapasite üzerinde kapasiteye sahip olsa dahi her iki yakada 1’er asfalt plenti
bulunan isteklilerin bahse konu koşulu sağlayamayacağı, dolayısıyla zeyilname ile yapılan
değişikliğin ihaleye katılımı doğrudan etkiler nitelikte olduğu sonucuna varılmıştır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 162
Yukarıda belirtilen tespit ve değerlendirmeler ışığında ihale konusu işin niteliği ve
kapsamına göre idarenin ihtiyacının zamanında karşılanması, isteklilerin ihale konusu yapım
işini etkin olarak yaptıklarını göstermesi gibi kriterler göz önünde bulundurularak makine, tesis
ve ekipmanın bir bölümünün kendi malı olma şartının idarece aranması mümkün ise de asfalt
plentine yönelik yapılan düzenlemenin ihaleye katılıma da yansıdığı göz önüne alındığında,
idarece asfalt plentinin zeyilname ve düzeltme ilanı öncesinde sayısına ilişkin bir belirleme
yapılmayıp değişiklik sonrasında plent sayısının artırıldığı ve bu durumun yeterlik kriteri
olarak belirlenmesinin ihaleye katılımı daraltarak rekabeti engelleyecek nitelikte olduğu,
ayrıca aynı düzenleme içerisinde asfalt plentinin yüklenicinin kendi malı olması, ancak asfalt
plentine ilişkin kapasite raporunu isteklilerin sunmasına ilişkin yapılan çelişkili belirlemenin
de tereddüt yaratacağı ve ayrıca incelenen ihalede 41 adet ihale dokümanı satın alındığı, 6
teklif verildiği ve iki teklifin geçerli olduğu dikkate alındığında yapılan şikâyete konu
düzenlemenin ihaleye katılımı ve rekabeti daralttığı değerlendirilmiş olup, başvuru sahibinin
bu yöndeki iddiasının yerinde olduğu ve ihalenin iptal edilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır”
kararına varmış ve ihaleleri iptal etmiştir.
Bunun üzerine, İdarece; iş yoğunluğu, can veya mal kaybı tehlikesi gibi ani ve
beklenmeyen veya yapım tekniği açısından özellik arz eden ya da yapı veya can ve mal
güvenliğinin sağlanması açısından ivedilikle yapılması gerekliliği İdarece belirlenen haller ve
İdare tarafından önceden öngörülemeyen olayların ortaya çıkması durumları gerekçe
gösterilerek:
-2020/53370 İKN’li, 120 gün süreli, 236.093.790,00 TL yaklaşık maliyetli ve
199.845.538,92 TL sözleşme bedelli İstanbul Geneli Asfalt Yapılması İşi,
-2020/468155 İKN’li, 110 gün süreli, 99.983.042,50 TL yaklaşık maliyetli,
94.838.000,00 TL sözleşme bedelli İstanbul Genelindeki İlçe Belediyelerine Hibe Kapsamında
Asfalt Temini ve Yapılması İşi olmak üzere;
Pazarlık usulüyle 2 adet asfalt ihalesine çıkılmıştır. Daha önceki ihalelerde Kamu İhale
Kurulunun iptal kararına konu olan husus, yukarıda belirtilen her iki ihalede de Avrupa
Yakasında 350 ton/saat, Anadolu Yakasında 250 ton/saat kapasiteli iki asfalt plentinin sahiplik
şartı olmadan bulundurulması koşuluna bağıtlanarak Kamu İhale Kurulu Kararı ve rekabete
ilişkin mevzuat hükümleri çerçevesinde düzenlenmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 163
Ancak, pazarlık usulü ihale edilen asfalt yapılması işlerinin bitiminden sonra yapılan ve
ana asfalt yapım ihalesi niteliğinde olan; 2020/218883 İKN’li, 510 gün süreli, 387.373.905,00
TL yaklaşık maliyetli ve 298.104.666,50 TL sözleşme bedelli İstanbul Geneli Asfalt Kaplama
Yapılması İşi ihalesinin dokümanları incelendiğinde, İdari Şartnamenin 7.5.5’inci maddesinde
isteklilere aynen:
21
Asfalt Plenti
İstanbul İli
Avrupa Yakası
– 2 adet
2 adedin Toplam
kapasitesi asgari
200 Ton/saat
22
Asfalt Plenti
İstanbul İli
Anadolu Yakası
– 2 adet
2 adedin Toplam
kapasitesi asgari
200 Ton/saat
“İstanbul İli Avrupa Yakasındaki Kapasitesi Asgari 100 Ton/Saat olan 1 adet sabit
kurulu Asfalt Plenti isteklinin kendi malı olacaktır.
İstanbul İli Anadolu Yakasındaki Kapasitesi Asgari 100 Ton/Saat olan 1 adet sabit
kurulu Asfalt Plenti isteklinin kendi malı olacaktır.
İstekliler istenen asfalt plentlerinin kurulum yeri ve kapasitelerini Türkiye Odalar ve
Borsalar Birliği Kapasite Raporu ile belgelendirecektir.
Adayın veya isteklinin kendi malı olan tesis, makine, teçhizat ve diğer ekipman; ruhsat,
demirbaş veya amortisman defterinde kayıtlı olduğuna dair noter tespit tutanağı ya da yeminli
mali müşavir raporu veya serbest muhasebeci mali müşavir raporu ile tevsik edilir.
Tevsik işleminin aslına uygunluğunun noter tarafından onaylanmış ruhsat örneklerinin
sunularak yapılması halinde, örnek çıkarma işleminin ilan veya davet tarihinden sonra
yapılmış olması zorunludur.
Geçici ithalle getirilmiş veya finansal kiralama yoluyla edinilmiş tesis, makine, teçhizat
ve ekipmanın, kira sözleşmesinin sunulması ve ihalenin ilk ilan veya davet tarihine kadar olan
kiralarının ödendiğinin belgelenmesi şartı ile isteklinin kendi malı sayılır.
İş ortaklığında, tesis, makine, teçhizat ve ekipman ortakların biri veya birkaçı
tarafından sağlanır” denilmek suretiyle, bahsi geçen daha önceki iki ihalenin iptaline neden
olan yeterlilik kriterlerine en son yapılan 2020/218883 İKN’li ihalenin dokümanlarında da yer
verildiği tespit edilmiştir.
Bu durumun, daha öncesinde Kamu İhale Kurulu kararıyla ihalenin iptaline sebep olan
şartname hükmünün, ton başı kapasite farklılıkları hariç yeknesak biçimde mesleki ve teknik
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 164
yeterliğe ilişkin kriter olarak tekrar edilmesi niteliğinde olduğu ve rekabeti daraltarak ihale
iptalini mümkün kılabileceği değerlendirilmektedir.
Sonuç olarak, Kamu İhale Kurumu Kararları ve rekabeti temin edici mevzuat hükümleri
çerçevesinde ihale konusu işin teminine yönelik tesis, makine ve cihazların yüklenicinin kendi
mülkü olma koşulunun; İdarenin ihtiyacının zamanında karşılanması, isteklilerin ihale konusu
yapım işini etkin olarak yaptıklarını göstermesi gibi kriterler göz önünde bulundurularak
aranması mümkün ise de, İdarece asfalt plentine yönelik yapılan bu düzenlemelerin;
– İhaleye katılımı belirleyen en önemli etken olduğu,
– Katlım sağlayan birçok isteklinin bu kriteri şikâyet ve/veya itirazen şikâyet konusu
haline getirdiği,
– Belirtilen kriterin katılımı belirlediği gibi şikâyet ve itirazen şikâyet konularına
dayanarak yükleniciyi de belirleyen en önemli unsur olduğu dolayısıyla İdareye isteklileri
bilerek/isteyerek eleme imkânı verdiği,
– Rekabeti daraltıcı bu hükmün en avantajlı teklifin oluşumunda fiyattan dahi yüksek bir
belirleyen olduğu,
– Pazarlık usulü ile yerine getirilen asfalt işlerinde, yukarıda gösterildiği üzere, belirtilen
kriter konulmadan da işlerin yürütülebildiğinin sabit olduğu tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; bahsi geçen ihalelerin
iptal gerekçesinin, esas itibariyle “kendi malı” asfalt plenti istenmesi değil, zeyilname yoluyla
yapılan değişikliğin ihaleye katılımı doğrudan etkiler nitelikte olduğu ifade edilmiştir. Ayrıca,
İdarece; Kamu İhale Kurulunun iptal kararından sonra açık ihale usulüne göre yapılan
ihalelerin, daha önceki iptal gerekçesine esas teşkil eden zeyilname dikkate alınmamasına
rağmen, 2016/UY.I-2153 sayılı Kamu İhale Kurulu Kararı’nda belirtilen hususlara uygun
şekilde sonuçlandırıldığı belirtilmiştir.
Ancak, ihalelerin sonuçlandırılması sonrasında, Yapım İşleri İhaleleri Uygulama
Yönetmeliği’nin “Tesis, makine, teçhizat ve diğer ekipmana ilişkin belgeler başlıklı 41’nci
maddesinin birinci fıkrasında;
‘‘(Değişik fıkra: 30.09.2020-31260 R.G/2. md., Yürürlük: 20.10.2020) İhale konusu işin
yürütülmesi için işyerinde bulundurulması öngörülen tesis, makine, teçhizat ve diğer ekipmana
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 165
ilişkin bilgilere sözleşme tasarısında yer verilir. Ancak, söz konusu tesis, makine, teçhizat ve
diğer ekipman yeterlik kriteri olarak belirlenemez’’ hükmüne yer verilmiş olup bu husustaki
farklı uygulamalar ile ilgili tereddütlere son verilmiştir.
İdare değerlendirmesinde, bahsi geçen iptal gerekçesinin, zeyilname yoluyla yapılan
değişikliğin ihaleye katılımı doğrudan etkiler nitelikte olması gösterilse de; iptal sonucu
oluşmasının dayanağı, bulguda belirtildiği gibi ihale dokümanlarında rekabet ilkesini ihlal
edecek şekilde yeterlilik kriterinin yer almasıdır.
Bulguda bahsedildiği üzere, İdarece ihale iptal kararından sonra pazarlık usulüyle 2 adet
asfalt ihalesine çıkılmıştır. Daha önceki ihalelerde Kamu İhale Kurulunun iptal kararına konu
olan husus; pazarlık usulüyle yapılan her iki ihalede de, Avrupa Yakasında 350 ton/saat,
Anadolu Yakasında 250 ton/saat kapasiteli iki asfalt plentinin sahiplik şartı olmadan
bulundurulması koşuluna bağlanarak Kamu İhale Kurulu Kararı ve rekabete ilişkin mevzuat
hükümleri çerçevesinde düzenlenmiştir.
Ancak, pazarlık usulü ihale edilen asfalt yapılması işlerinin bitiminden sonra yapılan ve
ana asfalt yapım ihalesi niteliğinde olan; 2020/218883 İKN’li, 510 gün süreli, 387.373.905,00
TL yaklaşık maliyetli ve 298.104.666,50 TL sözleşme bedelli İstanbul Geneli Asfalt Kaplama
Yapılması İşi ihalesinin dokümanları incelendiğinde plent tesislerine ilişkin kendi mal sahipliği
bulguda gösterildiği biçimde yeterlilik kriteri olarak tekrar yer almıştır.
Diğer katılımcıların bir önceki açık ihale sürecinde olduğu gibi konuyu Kamu İhale
Kurumuna şikâyet etmemeleri durumun hukuka uygun olduğunu göstermemektedir.
Netice olarak, asfalt yapımı ihalelerinin iptal edilmesine neden olan asfalt plentine
ilişkin düzenlemelerin, rekabet koşullarını temin edecek şekilde yapılması mevzuatına uyarlı
olacaktır.
BULGU 39: İstanbul Geneli Asfalt Yapılması İşinde Sözleşme ve İdare Onayı
Olmadan Alt Yüklenici Çalıştırılması
2020/53370 İKN’li İstanbul Geneli Asfalt Yapılması İşi’nde, işin yüklenicisi olan İdare
şirketi ile alt yüklenici arasında alt yüklenici çalıştırılmasına dair sözleşme düzenlenmeden alt
yüklenici çalıştırılmıştır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 166
05.02.2020 tarihinde pazarlık usulüyle ihale edilen ve 13.02.2020 tarihinde sözleşmeye
bağlanan İstanbul Geneli Asfalt Yapılması İşi’nin yaklaşık maliyeti 236.093.790,00 TL ve
süresi 120 gün olup sözleşme bedeli ise 199.845.538,92 TL’dir.
Söz konusu işe ait İdari Şartnamenin 18’inci maddesinde;
“İhale konusu işte idarenin onayı ile alt yüklenici çalıştırılabilir. Ancak işin tamamı alt
yüklenicilere yaptırılamaz. İstekliler, ihale konusu yapım işinde alt yüklenicilere yaptırmayı
düşündükleri işlere ait listeyi teklif ekinde vereceklerdir. İhalenin bu şekilde teklif veren istekli
üzerinde kalması durumunda isteklinin işe ait sözleşme imzalanmadan önce alt yüklenicilerin
listesini İdarenin onayına sunması gerekir. Bu durumda alt yüklenicilerin yaptıkları işlerle
ilgili sorumluluğu yüklenicinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz” hükmü yer almaktadır.
Ayrıca işe ait Sözleşme’nin 15’inci maddesinde yukarıdaki hüküm tekrarlanmış,
33’üncü maddesinde ise, “4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamında yer alan kamu şirketi
gibi kuruluşların yüklenici olması halinde; alt yüklenici onayları, bu kuruluşların yapacakları
ihaleler sonuçlandıktan sonra gerçekleştirilecektir” ibaresine yer verilmiştir.
Bu bağlamda işin yüklenicisi olan İdare şirketi de, 13.05.2020 tarihinde işle ilgili olarak
pazarlık usulü ile ihale ilanına çıkmıştır. İhale sonucunda;
-… İnşaat Ticaret Limited Şirketi ile 21.05.2020 tarihli ve 17.378.200,00 TL bedelli,
-… İnşaat Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketi ile 21.05.2020 tarihli ve 16.547.348,60 TL
bedelli,
-… Asfalt Taahhüt Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketi – … Nakliyat İnşaat Taahhüt
Ticaret Limited Şirketi ile 27.05.2020 tarihli ve 17.150.000,00 TL bedelli,
-… Turizm İnşaat Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketi ile 21.05.2020 tarihli ve
16.996.180,00 TL bedelli,
-… Turizm İnşaat Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketi ile 21.05.2020 tarihli ve
16.538.790,00 TL bedelli;
Alt yüklenici sözleşmeleri imzalanmıştır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 167
Ancak, ihale konusu işle ilgili yapılan incelemesi neticesinde; işin yüklenicisi olan İdare
şirketince gerçekleştirilen ihaleye katılmayıp sözleşme de imzalamayan …Yol Yapı Sanayi ve
Ticaret Anonim Şirketine, ihale kapsamındaki bazı işlerin yaptırıldığı tespit edilmiştir.
İhalenin düzenlendiği Şubat ayından başlayarak Mayıs ayı sonuna kadar İdare şirketince
hazırlanan işle ilgili sevk irsaliyeleri incelendiğinde;
– 3005-AC 32 Temel 50/70,
– 3100-Plentmix Temel 32,
– 3003-AC 11 Aşınma 50/70,
– 3002-AC 16 Aşınma 50/70,
– 3004-AC 22 Binder 50/70,
– 40034-Stabilize Tuvenan,
Mal kodlarında belirtilen ve birim fiyat tariflerine uygun olarak şekillenen, asfalt betonu
aşınma tabakası hazırlanması, binder asfaltı yapılması, stabilize tuvenan dolgu yapılması,
bitümlü sıcak karışım ve plentmix karışımlarının nakledilmesine ilişkin işlerin bahsi geçen alt
yükleniciye yaptırıldığı anlaşılmaktadır.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Alt yüklenicilerin çalıştırılması ve sorumlulukları”
başlıklı 20’nci maddesinin (5) ve (6) numaralı fıkralarında;
“(5) Yüklenicinin, idare tarafından onaylanan alt yükleniciler ile bunlar işe başlamadan
önce sözleşme yapması ve bir örneğini idareye vermesi gerekir.
(6) İdarece onaylanmayan alt yükleniciler hiçbir suretle iş yerinde çalışamaz. Ancak;
ihale dokümanında alt yüklenicilere yaptırılması düşünülen işlerin belirtilmesi istenmekle
birlikte yüklenici teklifi kapsamında liste vermese dahi işin yürütülmesi sırasında yüklenici
tarafından ihtiyaç duyulması halinde idarenin onayı ile alt yüklenici çalıştırılabilir” hükümleri
yer almaktadır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; bulguda belirtilen
hususlar göz önünde bulundurularak ihale işlemlerinin yürütülmesinde öneri doğrultusunda
dikkat gösterileceği ifade etmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 168
Bununla birlikte, sözleşme ve idare onayı olmadan alt yüklenici çalıştırılması, tüm
dünyayı etkisi altına alan ve ülkemizde de yaşanan salgın hastalık (Covid-19) nedeniyle tedbir
alınması zaruretine ve ülkemiz genelindeki kısıtlamalar ve ekonomik belirsizlik nedeniyle
ihalelerin zorunlu olarak iptal edilmesine bağlanmıştır. Ayrıca, söz konusu iş kapsamında
İstanbul genelinde sorumluluklarında bulunan ana ulaşım yollarındaki can ve mal kaybına yol
açabilecek olumsuzlukların ivedi olarak ortadan kaldırılması amacıyla yüklenici tarafından
(çukur, ondulasyon vb.) anında müdahalede bulunulduğu ve fen ve sanat kurallarına aykırı bir
imalat yapılmadığı belirtilmiştir.
Netice olarak; bahsi geçen işte, yüklenici şirketin İdare onayı olmadan alt yüklenici
çalıştırmasının, mevzuata aykırı olmanın yanında yüklenicinin taahhüdünü ihale dokümanı ve
sözleşme hükümlerine uygun olarak yerine getirmemesi hali olarak sözleşmenin feshi
nedenlerinden olduğu değerlendirilmektedir.
BULGU 40: Kış Şartları ile Mücadele Çalışmaları Hizmet Alım İşinde Şartnameye
Uygun Olmayan Araç Kullanılması ve Usulüne Uygun Olmayan Süre Uzatımı Verilmesi
01.12.2019-31.03.2020 tarihleri arasında geçerli olmak üzere, nitelikli personel ve
araç-gereç kullanılarak kar küreme ve tuz serpme suretiyle kış şartları ile mücadele
çalışmalarının yapılması için ihalesi yapılan ve İdarenin şirketi tarafından yüklenilen
2019/461906 İKN’li ve 91.961.011,24 TL sözleşme bedelli hizmet alım işinde; işin genel araç
teknik şartnamesine uygun olmayan araçlar kullanılmış, bu husus için işin sözleşmesinde
öngörülen para cezası ve sözleşme feshi uygulaması yoluna gidilmemiş ve usulüne uygun
olmayan bir şekilde süre uzatımı verilmiştir.
İhale dokümanları arasında yer alan Yol Bakım ve Altyapı Koordinasyon Daire
Başkanlığı Makine İkmal Müdürlüğü Genel Araç Teknik Şartnamesinin “B) (KÇ.002)
P.T.O’LU BÜYÜK KAMYON (İdare Malı Kar Küreme ve Tuz Serpme Aparatlı)” bölümünde;
“1- Araçların lastikleri kış şartlarına uygun olacak ve kabin (Vebesto tipi) ısıtma
sistemleri bulunacaktır.
2- Asgari 280 HP gücünde olacaktır.
3- Yasal taşıma kapasitesi 26.000 kg olacaktır.
4- Araçlar 6×4 çeker olacaktır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 169
5- Araçların lastikleri aşınmamış (kış-kar tipi) kış ile mücadele çalışmaları şartlarına
uygun nitelikte olacaktır.
6- Araçlar hareket halinde iken, kar kürüme ve tuz serpme ekipmanlarını aynı anda
çalıştırabilecek güçte motor P.T.O’sundan tahrikli hidrolik pompa sistemine sahip olacaktır.
Kar küreme sisteminin montajı için kamyonun önünde standartlara uygun pleyt sistemi
bulunacaktır. (kar küreme ve tuz serpme aparatları İdarece verilecektir.)
7- Araçların üzerinde sarı renkli çakar tepe lambası bulunacaktır.
8- Araçların kaporta ve boyaları düzgün, silecek ve kaloriferleri çalışır halde olacaktır.
9- Araçlar en fazla 7 yaşında olacaktır” şartları öngörülmüştür.
Yapılan inceleme ve denetimlerde, İşin yerine getirilmesinde kullanılan 195 adet
PTO’lu büyük kamyonun 148 adedinin yaş şartını karşılamadığı tespit edilmiştir.
Diğer yandan, işin sözleşmesinin “Cezalar ve sözleşmenin feshi” başlıklı 16’ncı
maddesinde;
“…
GÜNLÜK CEZALAR
…
5- İdare bünyesinde bulundurulan (bekletilen) araç ve iş makinelerini Yüklenici, Firma
Merkezine Fax çekildikten sonra 1 saat içinde çalışır vaziyette müdahele güzergâhında
bulundurmak zorundadır. Aksi halde İdarenin yazılı olarak isteyeceği miktardaki iş makinesi
ve araçların istenilen yerde bulundurulmaması durumunda her araç için Tablo-1’e göre ceza
kesilecektir.
6- Yüklenici, Kış çalışmaları ile ilgili Öngörülen Minimum Ekipman Listesi (Tablo 1)
ile belirtilen makine, araç ve gereçleri iş mahallinde bulundurmak zorundadır. Bulundurmadığı
takdirde her gün için aşağıdaki (Tablo-1) cezalar yükleniciden kesilerek ilk hak edişten tahsil
edilir.
…..
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 170
Tablo-1 Kış Çalışmaları ile İlgili Öngörülen Ekipmanın Bulundurulmaması Halinde
Uygulanacak Günlük Ceza Listesi
Araç Cinsi/Günlük Ceza: (TL/GÜN/ADET)
…..
APARATSIZ 6×4 PTO’LU BÜYÜK KAMYON (280 HP) sözleşme bedelinin 0,000004 ‘ü
(milyonda dördü),
…
Ancak söz konusu aykırılığın işin niteliği gereği giderilmesinin mümkün olmadığı
hallerde, 4735 sayılı Kanunun 20’nci maddesinin (b) bendine göre protesto çekmeye gerek
kalmaksızın sözleşme idarece feshedilebilecektir. Sözleşmenin feshedilmemesi halinde ise
sözleşme bedeli üzerinden yukarıda belirtilen oranda ceza uygulanacaktır” hükümleri yer
almaktadır.
Tablo 25: PTO’lu Kamyon Çalıştırılmasına İlişkin Sözleşme Bedeline Esas Birim Fiyat Teklifi
Sıra
No
İş Kaleminin Adı Ve Kısa Açıklaması 6 Birimi Miktarı Teklif Edilen
Birim Fiyat
Tutarı
3
Yüklenici Malı Asgari 280 HP Gücünde
6×4 Kamyona İdare Malı Kar Küreme ve
Tuz Serpme Aparatlarının Takılması,
İdare Malı 6 Ton Tuzun veya Tuz
Çözeltisinin Yüklenmesi, Serpilmesi
ve/veya Karın Kürenmesinin 1 Saatlik
Çalışma Ücreti (1 Ağır Kamyon Şoförü
Ve Mazot Dâhil)
Saat 46.320 226,00 TL 10.468.320,00 TL
4
Yüklenici Malı Asgari 280 HP Gücünde
6×4 Kamyona İdare Malı Kar Küreme ve
Tuz Serpme Aparatlarının Takılması,
İdare Malı 6 Ton Tuzun Veya Tuz
Çözeltisinin Yüklenmesi, Serpilmesi
ve/veya Karın Kürenmesi İçin 1 Saat
Pasif Çalışma Ücreti (1 Ağır Kamyon
Şoförü Dâhil)
Saat 509.520 56,00 TL 28.533.120,00 TL
Yukarıdaki tabloda, PTO’lu kamyon çalıştırılmasına ilişkin sözleşme bedeline esas
birim fiyat teklifleri yer almaktadır. Tabloya göre, işin tutarı bakımından büyük oranda bu tip
kamyon çalıştırılmasına dayalı olduğu ve dokümanlarda yer alan şartların sağlanmadığı açıktır.
Dolayısıyla ihale konusu işte, genel araç teknik şartnamesinde yer alan en önemli şart yüklenici
tarafından yerine getirilmemiştir. İhalenin konusunun kış şartları ile mücadele olduğu göz
önüne alındığında, genel araç teknik şartnamesinde öngörülen bu şartın çok önemli olduğu ve
bu mücadelenin yeni araçlarla yürütülmesinin elzem olduğu kabul edilmelidir. Söz konusu
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 171
genel teknik şartnamede öngörülen bu şartın, gerek ihaleye teklif vermiş olan isteklilerin
gerekse bu şartı sağlamadığı için ihaleye teklif vermemiş olan diğer kişi ya da firmalar
tarafından yerine getirilmesi mümkün değil ise, bu durumun baştan ihale dokümanında yer
alması, ihalenin de bu kapsamda yapılması gerekirdi.
Özetle; söz konusu işe ait son hakediş dosyası olan 13.07.2020 tarihli 6’ncı hakediş
dosyasına göre; Poz numaraları KÇ.002.A, KÇ.002.A-1, KÇ.002.P ve KÇ.002.P-1 olan 4 adet
iş kaleminde, dokümanlarda yer alan şartları taşımayan kamyonların kullanıldığı ve yükleniciye
bunun karşılığı olarak cezai işlem uygulanmadan toplamda 26.990.215,58 TL ödemede
bulunulduğu görülmüştür.
Ayrıca, İdarece bahsi geçen işle ilgili olarak 20.03.2020 tarihinde 60 gün ve 29.04.2020
tarihinde 90 gün olmak üzere 150 günlük süre uzatımı verilmiş ve işin toplam süresi 122 günden
272 güne çıkartılmıştır. Dolayısıyla “kış şartları ile mücadele çalışmaları” hizmet alımı işinin
Mart 2020 tarihinde sonuçlanması öngörülürken İdarece süre Ağustos sonuna ötelenmiştir.
İhalesi yapılan hizmet alımı işinin konusunun “kış şartları ile mücadele çalışmaları” olduğu
göz önünde bulundurulduğunda, kış şartları ile mücadeleye yaz aylarında da devam edildiği
anlamına gelen süre uzatımı kararının sebebi anlaşılamamıştır. Diğer bir ifadeyle, yollarda
biriken karların kürenmesi ve yollara tuz serpilerek kış şartları ile mücadele esasına dayanan
işin süresinin Ağustos sonuna çekilmesi hayatın olağan akışı ve ülkemiz iklim yapısına
aykırıdır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; bulgu konusu ihale
kapsamında İstanbul genelinde kar, buzlanma ve göllenme ile mücadelede çalıştırılan
araçlardan dolayı herhangi bir iş kaybının yaşanmaması, hizmetin aksamaması, ayrıca ihale
dokümanında çalışan araçların model yılının istenilenden eski olması nedeniyle ceza
kesileceğine dair herhangi bir düzenlemenin bulunmaması nedenlerinden dolayı ara
hakedişlerde bu hususla ilgili ceza uygulaması yapılmadığı belirtilmiştir. Bununla birlikte,
kesin hesap aşamasında modeli düşük araçlarla ilgili amortisman hesaplarından yola çıkılarak
yeni model araçlara göre daha düşük fiyatlarla ödeme yapıldığı ifade edilmiştir.
Ayrıca İdare tarafından; 16.03.2020 tarihi ile sonraki tarihlerde yayımlanan İçişleri
Bakanlığının 81 il valiliğine gönderdiği coronavirüs tedbirleri genelgeleri gereğince,
Kar ve buzlanma ile mücadelede solüsyon araçları kullanılarak Covid-19 ile mücadele
kapsamında yolların dezenfekte edilmesi ve dolayısıyla salgının yayılmasının önüne
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 172
geçilmesine destek olunması, bu konudaki yeni ihale sürecinin bu mücadeleyi sekteye
uğratması ihtimalinin olması nedenleriyle süre uzatımı verilerek salgının daha fazla can kaybına
yol açmasını önleyecek şekilde bu sürece katkı sağlandığı; söz konusu iş kapsamında bu
hizmetin mevcut olması ve o dönemde araç, ekip ve ekipman temini ile zaman kaybetmemek
adına Belediye sorumluluğundaki yollarda pandemi ile mücadele çalışmaları için Hizmet İşleri
Genel Şartnamesi’ne uygun olarak süre uzatımı verildiği ifade edilmiştir.
İdare tarafından; ihale dokümanında çalışan araçların model yılının istenilenden eski
olması nedeniyle ceza kesileceğine dair herhangi bir düzenlemenin bulunmadığı ileri sürülmüş
ise de; İşin Sözleşmesinin “Cezalar ve sözleşmenin feshi” başlıklı 16’ncı maddesinde yer alan;
“…
GÜNLÜK CEZALAR
…
5- İdare bünyesinde bulundurulan (bekletilen) araç ve iş makinelerini Yüklenici, Firma
Merkezine Fax çekildikten sonra 1 saat içinde çalışır vaziyette müdahele güzergâhında
bulundurmak zorundadır. Aksi halde İdarenin yazılı olarak isteyeceği miktardaki iş makinesi
ve araçların istenilen yerde bulundurulmaması durumunda her araç için Tablo-1’e göre ceza
kesilecektir.
6- Yüklenici, Kış çalışmaları ile ilgili Öngörülen Minimum Ekipman Listesi (Tablo 1)
ile belirtilen makine, araç ve gereçleri iş mahallinde bulundurmak zorundadır. Bulundurmadığı
takdirde her gün için aşağıdaki (Tablo-1) cezalar yükleniciden kesilerek ilk hak edişten tahsil
edilir.
…..
Tablo-1 Kış Çalışmaları ile İlgili Öngörülen Ekipmanın Bulundurulmaması Halinde
Uygulanacak Günlük Ceza Listesi
Araç Cinsi/Günlük Ceza: (TL/GÜN/ADET)
…..
APARATSIZ 6×4 PTO’LU BÜYÜK KAMYON (280 HP) sözleşme bedelinin 0,000004 ‘ü
(milyonda dördü),
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 173
…
Ancak söz konusu aykırılığın işin niteliği gereği giderilmesinin mümkün olmadığı
hallerde, 4735 sayılı Kanunun 20’nci maddesinin (b) bendine göre protesto çekmeye gerek
kalmaksızın sözleşme idarece feshedilebilecektir. Sözleşmenin feshedilmemesi halinde ise
sözleşme bedeli üzerinden yukarıda belirtilen oranda ceza uygulanacaktır” hükümlerinin
uygulanabileceği düşünülmektedir.
Diğer yandan, “Kış şartları ile mücadele çalışmaları” hizmet alımı işinin Mart 2020
tarihinde sonuçlanması öngörülürken İdarece süre Ağustos sonuna ötelenmiştir. İhalesi yapılan
hizmet alımı işinin konusunun “kış şartları ile mücadele çalışmaları” olduğu göz önünde
bulundurulduğunda, kış şartları ile mücadeleye yaz aylarında da devam edildiği anlamına gelen
süre uzatımı kararının sebebi İdarece pandemi ile mücadele çalışmaları olarak ifade edilmiştir.
Ancak; 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun 10’uncu maddesi ve COVID19 Salgınının Kamu İhale Sözleşmelerine Etkisi konulu 2020/5 sayılı Cumhurbaşkanlığı
Genelgesine göre; süre uzatımı verilmesi için mücbir sebeplerin yükleniciden kaynaklanan bir
kusurdan ileri gelmemiş olması, taahhüdün yerine getirilmesine engel nitelikte olması,
yüklenicinin bu engeli ortadan kaldırmaya gücünün yetmemiş bulunması, mücbir sebebin
meydana geldiği tarihi izleyen yirmi gün içinde yüklenicinin idareye yazılı olarak bildirimde
bulunması ve yetkili merciler tarafından belgelendirilmesi zorunludur.
Bulgu konusu durumda süre uzatımının, kar ve buzlanma ile mücadelede kullanılan
araçların Covid-19 ile mücadele kapsamında yolların dezenfekte edilmesi ve dolayısıyla
salgının yayılmasının önüne geçilmesine destek olunmasını teminen İdarece res’en verildiği
görülmektedir. Halbuki, süre uzatımı verilebilmesi için mücbir sebebin taahhüdün yerine
getirilmesine engel nitelikte olması, yüklenicinin bu engeli ortadan kaldırmaya gücünün
yetmemiş bulunması, mücbir sebebin meydana geldiği tarihi izleyen yirmi gün içinde
yüklenicinin idareye yazılı olarak bildirimde bulunması gereklidir. Başka bir taahhüdün konusu
olan ihale ekipmanı, yeni bir ihale konusu iş için kullanılıp devam eden ihale hakkında res’en
süre uzatımı verilmemelidir.
Netice olarak, kesin hakediş düzenlenmemiş ihale konusu işte; ihale dokümanlarında
yer alan şartları taşımayan araçlara cezai kesintisi yapılmamasının, akabinde sözleşmenin feshi
yoluna gidilmemesinin ve ihale konusu işin konusu ile uyumlu olmayan süre uzatımı
verilmesinin mevzuata aykırı olduğu değerlendirilmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 174
BULGU 41: Kreş ve Çocuk Etkinlik Merkezi Yapım İşlerinde Mevzuat Gereği
İhale Öncesi Tamamlanması Gereken İşlemler Yerine Getirilmeden İhaleye Çıkılması
İdare tarafından 2020 yılı içerisinde ihalesi gerçekleştirilen 2020/175326 ihale kayıt
numaralı İstanbul Geneli 1. Grup Çocuk Etkinlik Merkezi İnşaatı işi ile 2020/60379 ihale kayıt
numaralı İstanbul Geneli 4 Adet Prefabrik Kreş İnşaatı işleri; mevzuat gereğince ihale öncesi
tamamlanması gerekli işlemler yerine getirilmeksizin ihale edilmiş ve bu suretle yer teslimleri
İdareden kaynaklı sebeplerle geciktirilmiştir.
Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “İhalelerde uyulması zorunlu
hususlar” başlıklı 5’inci maddesi (1) numaralı fıkrasının (c) bendinde; “Arsa temin edilmeden,
mülkiyet, kamulaştırma ve gerekli hallerde imar işlemleri tamamlanmadan ve uygulama
projeleri yapılmadan ihaleye çıkılamaz.” denilmektedir. Benzer bir hüküm 4734 sayılı Kamu
İhale Kanunu’nun 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde de yer almaktadır.
Yukarıda yer alan mevzuat hükmüne göre, idarenin yapım işi ihalesini
gerçekleştirmeden önce yapım işinin yapılacağı taşınmaz üzerindeki mülkiyet ve imar
sorunlarını çözmesi, varsa işgali sonlandırması ve bu suretle işin fiilen yapılmasına engel olacak
şartları ortadan kaldırması gerektiği görülmektedir. Aksi durum, kamu kaynağı kullanmak
suretiyle projelendirilerek ihale edilen işin gerçeklememesine veya geç gerçekleşmesine neden
olacak, bu da kaynakların verimli ve ekonomik kullanımının önüne geçilmesine sebebiyet
verecektir.
Yapılan incelemede;
2020/60379 ihale kayıt numaralı İstanbul Geneli 4 Adet Prefabrik Kreş İnşaatı işinin
03.03.2020 tarihinde ihalesinin yapıldığı, 15.05.2020 tarihinde yüklenici ile sözleşme
imzalandığı ve işin sözleşmesi uyarınca 5 gün içinde yer teslimi yapılması gereken 4 mahalden
birinin yer tesliminin halen yapılmadığı, iki yer tesliminin geç yapıldığı, bir yer tesliminin ise
zamanında gerçekleştirildiği,
2020/175326 ihale kayıt numaralı İstanbul Geneli 1. Grup Çocuk Etkinlik Merkezi
İnşaatı işinin 04.05.2020 tarihinde ihalesinin yapıldığı, 19.06.2020 tarihinde yüklenici ile
sözleşme imzalandığı ve işin sözleşmesi uyarınca 5 gün içinde yer teslimi yapılması gereken 6
mahalden ikisinin yer tesliminin halen yapılmadığı, dört yerin ise zamanında yer tesliminin
gerçekleştirilmediği tespit edilmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 175
Söz konusu ihalelerin sözleşme tarihleri ile yer teslimlerine ilişkin bilgiler aşağıdaki
tabloda yer almaktadır:
Tablo 26: Yer Teslim Tarihlerine İlişkin Detaylı Bilgiler
Mahalin Adı İşin Adı Sözleşme
Tarihi
Yer Teslim
Tarihi Açıklama
Küçükçekmece
Cumhuriyet
Mahallesi 2515
parsel
İstanbul Geneli 4
Adet Prefabrik
Kreş İnşaatı
15.05.2020 28.12.2020
Mülkiyet sorunları, zemin iyileştirme
çalışmaları, inşaat sahasındaki deplase
edilmesi gereken ağaçlar sebebiyle yer
teslimi gecikmiştir.
Küçükçekmece
Halkalı Mahallesi
590-5847 parseller
İstanbul Geneli 4
Adet Prefabrik
Kreş İnşaatı
15.05.2020 30.07.2020 Zemin iyileştirme çalışmaları
sebebiyle yer teslimi gecikmiştir.
Çatalca Kaleiçi
Mahallesi 6 ada 130
parsel
İstanbul Geneli 4
Adet Prefabrik
Kreş İnşaatı
15.05.2020 20.05.2020 Yer teslimi zamanında yapılmıştır.
Maltepe Esenkent
Mahallesi 2098 ada 3
parsel yanı
İstanbul Geneli 4
Adet Prefabrik
Kreş İnşaatı
15.05.2020 –
Mülkiyet sorunları nedeniyle
başlanamamıştır.
Kartal Çavuşoğlu
2215 Ada 128 Parsel
İstanbul Geneli 1.
Grup Çocuk
Etkinlik Merkezi
İnşaatı
19.06.2020 4.01.2021
Revize projeler, inşaat alanındaki
deplase edilmesi gereken ağaçlar
sebebiyle yer teslimi gecikmiştir.
Kartal Yakacık 4050
Ada 1 Parsel
İstanbul Geneli 1.
Grup Çocuk
Etkinlik Merkezi
İnşaatı
19.06.2020 –
Revize projeler, inşaat alanında
bulunan işgal sebebiyle yer teslimi
gecikmiştir.
Sancaktepe
Samandıra 7791 Ada
4-5 Parsel
İstanbul Geneli 1.
Grup Çocuk
Etkinlik Merkezi
İnşaatı
19.06.2020 15.10.2020
Revize projeler, inşaat alanında
bulunan ahşap baraka sebebiyle yer
teslimi gecikmiştir.
Esenler Namık
Kemal 231 Parsel
İstanbul Geneli 1.
Grup Çocuk
Etkinlik Merkezi
İnşaatı
19.06.2020 30.09.2020
Revize projeler, inşaat alanında
bulunan ağaçlar sebebiyle yer teslimi
gecikmiştir.
Büyükçekmece
Tepecik 471 Ada 1
Parsel
İstanbul Geneli 1.
Grup Çocuk
Etkinlik Merkezi
İnşaatı
19.06.2020 25.09.2020 Revize projeler sebebiyle yer teslimi
gecikmiştir.
Beylikdüzü Gürpınar
Mahallesi 1276 ada 8
parsel
İstanbul Geneli 1.
Grup Çocuk
Etkinlik Merkezi
İnşaatı
19.06.2020 –
Revize projeler sebebiyle yer teslimi
gecikmiştir.
Yer tesliminde yaşanan gecikmelerin sebepleri incelendiğinde, birçok mahal için ihale
sonrasında proje değişikliğine gidildiği, bazı yerlerde mülkiyet sorunlarının çözülmediği,
taşınmazlar üzerindeki işgallerin kaldırılmadığı, kısacası ihale öncesinde İdare tarafından
tamamlanması gereken işlemler yapılmaksızın ihaleye çıkıldığı anlaşılmaktadır.
Bununla birlikte, 2020/60379 ihale kayıt numaralı İstanbul Geneli 4 Adet Prefabrik Kreş
İnşaatı işinin sözleşmesinde fiyat farkı ödeneceğine ilişkin hüküm de bulunmaktadır. Buna
göre, işin İdareden kaynaklanan sebeplerle gecikmesi nedeniyle süre uzatımı verilerek uzatılan
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 176
sürelerde fiyat farkı ödemesi yapılacak, bu da ihale öncesinde çözülmeyen yukarıda bahsedilen
sorunlar sebebiyle İdareye ek mali külfet getirecektir.
Yukarıda da açıklandığı üzere İdare, ihale öncesinde tamamlaması gereken işlemleri
gerçekleştirmeden ihaleye çıkmış, ihale sonrasında çeşitli proje değişiklikleri gerçekleştirmiş,
tüm bunlar sebebiyle sözleşme uyarınca yapılması gereken yer teslimleri gecikmiştir. Bununla
birlikte, yer teslimlerinin gecikmesinden kaynaklı olarak ödenen fiyat farkı sebebiyle de İdare
ek mali külfete katlanmaktadır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından:
İdarece üretilen hizmetlerin zamanlamasının büyük önem arz ettiği, bu doğrultuda
ihtiyaçların tespiti, planlama ve projelendirme safhasıyla birlikte zaman tasarrufu yapılması
amacıyla ihale sürecinin de eşzamanlı olarak başlatıldığı;
Ancak, ihale sonrasında yatırım yapılacak alanlarda bir takım farklılıklarla karşı karşıya
kalınabildiği, bunların;
 Başka kurum ve kuruluşlar tarafından yapılan çalışmalar (geçici yapılar),
 Altyapı kurumları tarafından yapılan çalışmalar (altyapı tesisleri),
 Vatandaşlar tarafından yapılan işgaller (kaçak binalar),
 Sahada tespit edilen diğer engeller (ağaç, aydınlatma/mobese direği),
 Kaçak hafriyat dökümleri, şeklinde sıralanabileceği;
Yukarıda sıralanan engellerin ihale öncesi kaldırılması/bertaraf edilmesi ilgili
mevzuatın gereği olmasına rağmen, bu durumun önemli derecede zaman kayıplarına ve
ihtiyaçların zamanında karşılanamamasına sebebiyet vereceği;
Ayrıca, işin yukarıda izah edilen nedenlere bağlı olarak İdareden kaynaklı sebeplerle
gecikmesinden dolayı süre uzatımı verilmek suretiyle uzatılan sürelerde fiyat farkı ödenmesi
sonucu idareye ek mali külfet getirilmesi hususuyla ilgili olarak; bahse konu tespitlerin işin
projelendirilmesi aşamasında çözülmeye çalışılması halinde, yapım ihalesi ilan tarihi çok daha
ileri bir tarihe öteleneceğinden, hazırlanacak yaklaşık maliyet ve ihaleye katılacak isteklilerin
vereceği teklif bedellerinin, hâlihazırdaki bedellere kıyasen artış göstereceği aşikâr olduğundan,
bu durumun idareye ek bir külfet getirmediği;
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 177
İfade edilmiştir.
Öncelikle belirtmek gerekir ki, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve ikincil mevzuat
uyarınca idarelerin uymak zorunda olduğu bir takım düzenlemeler vardır. İdarenin; süreci daha
hızlı yönetmek, daha az maddi külfetle karşı karşıya kalmak gibi sebeplerle mevzuat hükmü
gereğince ihale öncesinde tamamlaması gereken bir takım işleri gerçekleştirmeden ihaleye
çıkması hukuk düzeni ile bağdaşmamaktadır.
İdare değerlendirmesinde, ihale öncesi tamamlanması gereken işlerin bütünüyle
bitirilmesinin beklenmesi halinde sürecin uzayacağı ve daha geç bir tarihte yapılacak ihalenin
maddi külfetinin daha büyük olacağı yönündeki ifadelerine de katılmak mümkün
görülmemektedir. Zira kamu idareleri gerek birinci gerekse ikincil mevzuat ile belirlenen
kurallara maddi açıdan daha külfetli olması pahasına uymakla mükelleftir.
4734 sayılı Kanun’un 5’inci maddesinde düzenlenen ihalenin temel ilkelerinden olan
“ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanması” ilkesinden ihalelerin; işin özelliği ve
niteliği dikkate alınarak, en uygun fiyatla, en uygun zamanda ve daha kaliteli temin edebilmek
amacıyla gerçekleştirilmesi gerektiği anlaşılmaktadır. Söz konusu ilkeden murat edilenin
birincil ve ikincil mevzuatta yer alan bazı hükümlerin yerine getirilmeksizin, bir an önce ihale
yapılması suretiyle ihtiyaçların giderilmesi olmadığı gayet açıktır.
Netice olarak, kamusal ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ve
kaynakların verimli kullanılmasının sağlanması açısından İdarenin mevzuat hükümlerine
uygun hareket etmesi gerekmektedir.
BULGU 42: Muhtarlık Ziyaretleri, İstişare ve Koordinasyon Toplantıları ile
Organizasyon Hizmet Alımı İşinde Mevzuata Aykırı Uygulamalar Yapılması
2019/526270 ihale kayıt numaralı Muhtarlık Ziyaretleri, İstişare ve Koordinasyon
Toplantıları ile Organizasyonları Hizmet Alım İşi 05.12.2019 tarihinde ihale edilmiş,
27.12.2019 tarihinde 3.120.490,00 TL bedelle sözleşme imzalanmıştır. Mezkûr işe ilişkin ihale
dosyası ve hakediş ödemelerinin incelenmesi neticesinde çeşitli hatalı uygulamalar tespit
edilmiş olup söz konusu hususlara aşağıda yer verilmiştir:
a) Aralarında Doğal Bir Bağlantı Bulunmayan İşlerin Bir Arada İhale Edilmesi
Suretiyle Personel Çalışmasına Dayalı Hizmet Alımı Yasağının Bertaraf Edilmesi
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 178
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 62’nci maddesi birinci fıkrasının (e) bendinde,
aralarında belediyelerin de sayıldığı kamu idarelerinin 02.01.2018 tarihinden itibaren personel
çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alım
yapamayacağı ve buna imkân sağlayan diğer mevzuat hükümlerinin uygulanmayacağı hüküm
altına alınmıştır.
Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı 4734 sayılı Kanun’un 62’nci maddesi
birinci fıkrasının (e) bendine göre; ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale
dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı,
yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol
giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden işlere ilişkin
hizmet alımlarını ifade etmektedir.
Kanun’un “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinde ise, aralarında kabul edilebilir
doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı ve yapım işlerinin birarada ihale
edilemeyeceği açıkça düzenlenmiştir.
Muhtarlık Ziyaretleri, İstişare ve Koordinasyon Toplantıları ile Organizasyonları
Hizmet Alım İşinde 3 farklı unvanda 25 kişiden oluşan personel çalışmasına dayalı hizmet
alımı, toplantı organizasyonu ile bu toplantıların video kamera ile kayıt altına alınmasına ilişkin
hizmet alımı, iki farklı tipte araç kiralama hizmet alımı, akaryakıt temini ile 27 kalem mal
alımını içeren toplam 36 kalem iş bulunduğu, bu işlerin toplam yaklaşık maliyetinin
4.139.951,38 TL olarak belirlendiği, işin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı kısmının
yaklaşık maliyetinin ise 2.536.600,08 TL olduğu görülmüştür. Buna göre yaklaşık maliyetin
%61,27’lik kısmının asgari işçilik maliyeti giderinden oluştuğundan bahisle ihalenin personel
çalışmasına dayalı olmayan hizmet alımı olarak değerlendirildiği tespit edilmiştir.
Ancak, aralarında doğal bağlantı bulunmayan personel çalışmasına dayalı hizmet alımı,
toplantı organizasyonu hizmeti, araç kiralama ve akaryakıt alımı ile muhtelif mal alımı işleri
gibi birçok işin tek bir ihale kapsamında temin edildiği anlaşılmaktadır. Farklı ihalelere konu
edilmesi gereken birçok işin tek bir ihale kapsamında birleştirilmesi suretiyle hem ihale
mevzuatına aykırı hareket edilmiş hem de işçilik giderlerinin yaklaşık maliyet içerisindeki
payının %70’in altında kalması sağlanarak personel çalışmasına dayalı hizmet alımı yasağı
bertaraf edilmiştir. Bir başka deyişle, mevzuat hükümlerine uygun davranılarak aralarında
doğal bağlantı bulunmayan işler ayrı ayrı ihale edilmiş olsa idi, söz konusu personel
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 179
çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı işinin ihale kapsamında gördürülmesi mümkün
olmayacaktı.
Hakedişler üzerinde yapılan incelemede; sözleşmenin 2.831.102,25 TL bedelle
tamamlandığı, sözleşme bedelinin 2.536.669,44 TL’lik kısmının sadece personel giderinden
oluştuğu ve sonuç olarak toplam bedelin %89,6’lık kısmının personel çalıştırılmasına dayalı
hizmet alımından oluştuğu tespit edilmiştir. Bu durum, hem yaklaşık maliyetin gerçekçi
hazırlanmadığını hem de ihalelerin birleştirilmesi suretiyle personel çalışmasına dayalı hizmet
alımı yasağını aşmanın bir yolu olarak kullanıldığını göstermektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; bulguda yer alan hizmet
alımının niteliği itibariyle mevzuatın öngördüğü “personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı”
kapsamında değerlendirilemeyeceği, söz konusu mal ve hizmet alımlarının ilgili mevzuat
hükümleri esas alınarak aynı organizasyon kapsamında bir bütünlük gösteren ve “aralarında
kabul edilebilir doğal bir bağlantı olan mal ve hizmet alımlarının varlığı” esas kabul edilerek
ihaleye konu edildiği, hakediş ödemelerinde yer alan unsurların oranlanması sonrasında
personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı sonucunu doğuran bir alımın sonradan
öngörüsünün yapılamayacağı,
Bahse konu ihalede organizasyon, muhtarlık ziyaretleri ve koordinasyon toplantılarının
yapılmasının hedeflendiği, ihtiyaç hissedilen kalemlerin bir araya getirilerek aynı ihale
kapsamında alınmasının illiyet bağlantısı açısından iş bütünlüğünün gerekliliğinden doğduğu,
dolayısıyla aralarında doğal bir bağlantı olduğu ve bunların tamamının organizasyonun
ayrılmaz birer parçası olduğu,
İfade edilmiştir.
Ancak, yukarıda da değinildiği üzere ihale kapsamındaki mal ve hizmet alımlarının
organizasyon işinin bir parçası olması bunları birbiri ile doğal bağlantılı hale getirmemektedir.
Örneğin akaryakıt temini, araç kiralama hizmeti alınması, personel çalıştırılması, tüketim ve
sarf malzemesi alımları gibi iş kalemleri organizasyon hizmetinden ayrı bir şekilde ihale
edilebilir işlerdendir. Kaldı ki, bu mal ve hizmetleri sunan firmalar ile organizasyon hizmeti
sunan firmalar piyasada farklı iş kollarında faaliyet göstermektedir. Bu durum bile söz konusu
işler arasında doğal bir bağlantı bulunmadığının göstergesidir. Söz konusu mal ve hizmetlerin
tamamının İdarenin iş ve işlemlerinde kullanılması bu iş kalemlerinin arasında doğal bağlantı
kurulması için yeterli görülmemektedir. Bu sebeple, bulgu konusu yapılan mal ve hizmet
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 180
alımlarının ayrı ayrı ihale edilmesi gerekmekte iken, her birinin bir arada ihale edilmesi
mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil etmektedir.
Söz konusu ihale, mevzuat hükümlerine uygun bir şekilde kurgulanmış olsa idi, personel
çalıştırılmasına dayalı hizmet alımına ilişkin konulan iş kalemi yaklaşık maliyetin %70’inin
üzerinde kalacak ve mevzuat gereğince ihale edilmesi mümkün olmayacaktı. Bu bakımdan,
bulguda hakedişte bulunan ödeme kalemlerinin oranlanması suretiyle bir çıkarımda
bulunulmamıştır. Söz konusu oranlara, en baştan mevzuata uygun kurgulanmayan ihalenin
sonuçlarını göstermesi açısından yer verilmiştir.
b) İşin Teknik Şartnamesi ile İdari Şartnamesinde Birbiri ile Çelişen Hususların
Yer Alması
Muhtarlık Ziyaretleri, İstişare ve Koordinasyon Toplantıları ile Organizasyonları
Hizmet Alım İşinin ayrıntılı tarifinin bulunduğu teknik şartnamenin transfer hizmetlerinin
tarifinin yapıldığı kısımda aynen;
“4- TRANSFER HİZMETİ
a) Tip 1 Transfer Hizmeti
…
Araçların şoför, yakıt, sigorta, köprü/otoban, otopark vb. gibi tüm gider yüklenici firma
tarafından gerçekleştirilecektir.
b) Tip 2 Transfer Hizmeti
…
Aracın sigorta, kasko, bakım giderleri, köprü/otoban ücreti ile yakıt bedeli yüklenici
firma tarafından karşılanacaktır.” denilmektedir.
Şartnamenin “Diğer özellikler” başlıklı kısmında da; tüm araçların yakıt giderlerinin
yüklenici tarafından karşılanacağı ifade edilmiştir.
Teknik Şartnameye göre; temin edilecek her iki tip transfer hizmetinde de yakıt
bedelinin açık bir şekilde yüklenicinin sorumluluğunda olduğu görülmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 181
Ancak, aynı Teknik Şartnamenin “Tip 2 Transfer Yakıt Temini Hizmeti” başlıklı
kısmında; “Tip 2 transfer hizmet aracı akaryakıt hesaplama yöntemi; aylık kullanım bedeli
olarak sözleşme süresi boyunca toplam 10.560 litre (2 araç bir aylık 880 litre x 12 ay) yakıt
harcaması öngörülmüştür. Yüklenicinin temin edeceği araçların her birinde araç tanıtım
kartları bulunacak, bu kartlara göre yakıt miktarı tespit edilerek aylık hakedişlerde yakıt bedeli
ödenecektir. Aylık harcanan toplam yakıt miktarının öngörülen toplam yakıt miktarından az
olması halinde idare hakedişten harcanmayan yakıt bedelini yüklenici alacağından
kesecektir.” denilmektedir.
Teknik Şartnamedeki açıklamalardan; İdarenin Tip 2 Transfer hizmeti alımı kapsamında
kiralayacağı taşıtların kira bedelleri içerisinde yakıt giderlerinin dahil olacağı, bu yakıt giderinin
ise İdare tarafından teknik şartnamede öngörülen aylık 440 litre yakıt tüketimi esas alınarak
hesaplanacağı, 440 litreyi aşan tutarların ayrıca ödeneceği, ancak bu miktarın altında kalan
tüketimler için ise hakedişten tüketilmeyen bedel karşılığı kadar kesinti yapılacağı
anlaşılmaktadır.
Ancak işin İdari Şartnamesinin “Teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı 25’inci
maddesinde, “Tip 2 Transfer araçları için her bir panelvan araç için aylık ortalama 20 adet
köprü/otoban geçiş ücreti, sigorta, kasko ve bakım giderleri ile teklif fiyata dahil edilecektir.”
denilerek yakıt bedelinin teklif fiyata dahil olmadığı belirtilmiştir. Nitekim, birim fiyat teklif
cetvelinde akaryakıt temini için satır açılarak, litre başına birim fiyat alınmış, tüketilen yakıt
bedeli ihalede oluşan birim fiyat üzerinden ödenmiştir.
Mevzuat hükümleri uyarınca İdari Şartname ile Teknik Şartname arasında çelişki
bulunduğu durumlarda, idari şartnamenin daha öncelikli olarak dikkate alınması gerektiğinden
İdare uygulamasını buna göre yönlendirmiştir.
Ancak, istekli durumunda bulunan gerçek veya tüzel kişilerin fiyat tekliflerinin
oluşturulmasında kullanılan teknik şartnamelerde yer alan tanımların çelişkili veya hatalı
olması, isteklilerin veya istekli olabileceklerin fiyat tekliflerini doğru bir şekilde
oluşturmalarının önüne geçmekte, bu durum da ihale mevzuatı ile amaçlanan saydamlık,
rekabet, güvenirlik ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerinin uygulamasına engel teşkil
etmektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; kamu kaynaklarının daha
etkin ve verimli kullanılması adına; araç, gereç ve personel ihtiyacının belediyenin öz
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 182
kaynaklarından temin edilmesi kararı alındığı, bu sebeple 2021 yılı ile ilgili yeni bir ihale
gerçekleştirilmediği ifade edilmiştir.
Netice olarak, ihale süreçlerinde ihtilaflı uygulamaların oluşmaması için ihale
dokümanını oluşturan belgelerde birbiriyle çelişen düzenlemelerin olmamasına dikkat edilmesi
uygun olacaktır.
BULGU 43: Muhtelif Organizasyonlar ile Tanıtım-Duyuru Çalışmaları ve Baskılı
İşlerin Hizmet Alımı İşinde Hatalı Uygulamaların Yapılması
İBB faaliyet ve projelerinin tanıtıldığı organizasyon ve baskılı işlerin görüldüğü hizmet
alım işinde hatalı uygulamalar tespit edilmiştir.
a) Mal Alımı ile Hizmet Alımı İşlerinin Birleştirilmesi
İstanbul Büyükşehir Belediyesi Destek Hizmetleri Daire Başkanlığınca ihale edilen
231.443.951,25 TL +KDV yaklaşık maliyetli, 222.653.507,50 TL +KDV sözleşme bedelli ve
01.01.2020-31.12.2020 tarihleri arasında düzenlenen hakedişlere göre 125.105.877,89
TL+KDV ödemeli Muhtelif Organizasyonlar ile Tanıtım-Duyuru Çalışmaları ve Baskılı İşlerin
Hizmet Alım İşinde, mal ve hizmet alımları birleştirilerek bir arada ihale edilmiştir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinin birinci
ve ikinci fıkralarında;
“İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi,
güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında
karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.
Aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı
ve yapım işleri birarada ihale edilemez.” hükümleri yer almaktadır.
Söz konusu hizmet alımı işinin ihale dokümanına göre, işe ait 152 iş kalemi aşağıdaki
şekildedir:
İşe ilişkin alımlar incelendiğinde, 107- Kartvizit Şeklinde Usb Bellek Temini 30.000
adet, 108- Usb Bellek Temini 10.000 adet, 112- Tükenmez Kalem Temini 50.000 adet, 115-
Şişe Açacağı Temini 50.000 adet, 116- Basketbol Topu Temini 50.000 adet, 117- Futbol Topu
Temini 50.000 adet, 118- Voleybol Topu Temini 50.000 adet, 119- Yağmurluk Temini
1.000.000 adet, 120- Boyama Kalem Seti Temini 200.000 adet, 122- Boyama Önlüğü Temini
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 183
200.000 adet, 123- Mama Önlüğü Temini 200.000 adet, 125- Kupa Bardak Temini 50.000 adet,
126- Teneke Kutulu Kahve Temini 500.000 adet, 127- Powerbank Temini 5.000 adet, 128-
Termos Bardak Temini 10.000 adet, 130- Şapka Temini 1 50.000 adet, 131- Şapka Temini 2
400.000 adet, 132- T – Shirt Temini 1 50.000 adet, 133- T – Shirt Temini 2 100.000 adet vb.
olmak üzere birçok kalemin doğrudan mal alımı niteliğinde olduğu görülmektedir.
Söz konusu iş/mal alım kalemleri, ihalenin amacına yönelik kullanılıp kullanılmadığının
takibinin mümkün olmaması nedenine dayanarak hizmet alım kalemleriyle birleştirilmek
suretiyle ihale edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından: Mal alımı ile hizmet
alımı işlerinin birleştirilmesi hususu, işin baştan sona yürütülmesi gereken bütünlüklü bir iş
olduğu; işin gerçekleştirilmesi esnasında İdare açısından birden fazla yüklenici ile muhatap
olmanın, iş sahasının paylaşımı, program, organizasyon ve personele ilişkin hususlar
bakımından sıkıntılar oluşturacağı; anılan sıkıntıların işin sağlıklı, etkin, verimli şekilde
yürütülmesinin önünde engel teşkil edeceği; bunların da İdarenin alımdan beklediği faydayı
sağlamayacağı; belirtilen nedenlerle, ihalenin kamu yararı düşünülerek bir bütün olarak
değerlendirilmesi gerektiği ifade edilmiştir.
Ancak, söz konusu iş/mal alım kalemlerinin ihalenin amacına yönelik kullanılıp
kullanılmadığının takibinin mümkün olmaması hususu da işin sağlıklı, etkin ve verimli
yürütülmesinin önünde bir engel olmaktadır.
Bununla birlikte, bu uygulamanın 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 5’inci
maddesinde belirtilen temel ilkeler ile bağdaşmadığı düşünülmektedir.
b) İhale Teknik Şartnamesinde Gösterilen Yemek Hizmetleri ve Kokteyl
Hizmetleri Kalemlerinin Açıklayıcı Olmaması Nedeniyle Birim Fiyatın Tespitinin
Gerçeği Yansıtmaması
Yukarıdaki tabloda da görüleceği üzere 149, 150, 151 ve 152 no.lu iş kalemleri yemek
hizmetleri ve kokteyl hizmetlerinin teminine ilişkindir. Ancak, ihale dokümanları
incelendiğinde; aşağıdaki örneklerde görüleceği üzere, yemek hizmetleri ve kokteyl hizmetleri
menüler şeklinde ayrılmış ve fakat gramajları belirtilmemiştir.
Örneğin, “149- Yemek Hizmeti 1” kalemi teknik şartnamede;
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 184
“Toplam 10.000 kişilik yemek hizmeti verilmesi yüklenici firma tarafından
gerçekleştirilecektir. Söz konusu yemek hizmeti idare tarafından belirlenmiş şu menünün sırası
ile sunumundan oluşacaktır:
MENÜ 1: Sütlü Badem Çorbası (Konseme Domates ve Terbiyeli Tereyağı İle), Soğuk
Ayran Aşı Çorbası (Tereyağlı Nane Sos İle), Mantarlı Kiş (Tart Hamuru İçinde Sote Mantar ve
Fesleğenli Krem Sos İle), Kırma Yeşil Salata (Sızma Zeytinyağı, Limon ve Elma Sirkesi Sos
İle), Ispanaklı Piliç Dolması (Anadolu Pilavı, Kavrulmuş Mini Sebzeler, Piliç Filesi, Mozeralla
Peyniri Kendi Sos Eşliğinde), Vişneli Fındıklı Hünkâr Muhallebisi (Vişne Parçacıklı ve
Kavrulmuş Fındık İle), Alkolsüz Gazlı / Gazsız İçecek
MENÜ 2: Akdeniz Ordövr Tabağı (Kayısılı Biber Dolması, Peynirli Köz Biber, Antakya
Usulü Humus, Patlıcan Borani, Antep Usulü Muhammara), Hanedan Böreği (Kavrulmuş Dana
Kıyması, Ceviz ve Peynir İle Sarılmış. Domates Sos İle), Mevsim Salatası (Akdeniz Yeşillikleri,
Havuç Rendesi, Kırmızı Pancar ve Zeytinyağı Limon Sos İle), Tahinli Piliç Sarması (Sebzeli
Buğday Rizottosu, Mısır Püresi ve Kendi Sosu Eşliğinde) Sütlü Nuriye, Alkolsüz Gazlı / Gazsız
İçecek
MENÜ 3: Kinoa Patlıcanlı Keçi Peynirli Trio (Kinoa ile Hazırlanmış Keçi Peyniri,
Füme Patlıcanlı ve Süzme Yoğurt, Nar Ekşisi Çektirmesi İle), Patatesli Pastırmalı Paçanga
Böreği (Süzme Yoğurt ve Mevsim Yeşillik ile), Şehzade Salata (Kırmızı Pancar ve Mevsim
Yeşillikleri, Sızma Zeytinyağı, Limon Sos İle), Ağır Ateşte Pişirilmiş Dana Antrikot (Nohutlu
Firik Peltesi, Taze Kavrulmuş Orman Mantarı Sotesi ile), Baklava Hamurunda İncir Tatlısı
(Portakallı Vanilyalı Sos İle), Alkolsüz Gazlı / Gazsız İçecek
MENÜ 4: Ordövr Tabağı (Közde İmambayıldı, Kayısılı Biber Dolma, Zeytinyağı
Fasulye), Ispanaklı Çıtır Börek (Taze Naneli Süzme Yoğurt Sos ile), Yeşil Göbek Salata (Tane
Mısır, Sızma Zeytinyağı ve Limon Sos), Fırında Pişmiş Sığır Eti Dilimleri (Patates Keki,
Kavrulmuş Taze Kekikli Patlıcan ve Kendi Sosu İle) Cevizli Kaymaklı Baklava (Vanilya Sos
Eşliğinde), Alkolsüz Gazlı / Gazsız İçecek
Tüm katılımcılara limitsiz su ikram edilecektir. Hizmetin verileceği yerdeki tüm masalar
beyaz bez ile örtülü olacak ve her masada yeteri kadar tuzluk, biberlik, su bardağı, içecek
bardağı (gazlı içecek, meyve suyu ya da ayran için) peçete ve kürdan bulundurulacaktır. Yemek
için kullanılan tüm malzemeler (salça, yağ, vs…) Türk Gıda Kodeksine uygun üretilmiş olacak;
ayrıca yemek pişirme ekipmanlarının tümü (ocak, tencere, kevgir, vs…) TSE’ye uygun olacaktır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 185
Yemeklerin tümü porselen tabaklarda sunulacak olup hizmette kullanılacak kaşık, çatal ve
bıçak çelikten mamul olacaktır. 10.000 kişilik yemek hizmeti bir anda 10.000 kişiye
verilmeyecek olup en az 100 en fazla 3.000 kişilik davetlerde verilecektir. Yemek hizmetinde 2
masaya bir garson olacak şekilde planlama yapılacak olup garsonlar beyaz gömlekli, siyah
papyon kravatlı, siyah pantolonlu, siyah yelek ya da önlüklü olacaktır.” şeklinde yer almıştır.
Görüleceği üzere 149, 150, 151 ve 152’nci iş kalemlerinden oluşan yemek ve kokteyl
hizmeti alınması işinin kısımlar halinde toplam 55.000 kişiye verilmesi öngörülmüş ve menüler
etrafında şekillenmiştir. Dolayısıyla yemek birim fiyatı da yemek adedi üzerinden belirtilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; ihale Teknik
Şartnamesi’nde gösterilen yemek hizmetleri ve kokteyl hizmetleri kalemlerinin açıklayıcı
olmaması nedeniyle birim fiyatın tespitinin gerçeği yansıtmaması hususunda; isteklilerin,
basiretli bir tacir olarak hareket etmeleri gerektiğinden yola çıkarak, kendi iş kolu ve faaliyet
alanı ile ilgili gereken bilgi ve donanım sayesinde fiyat ve maliyet oluşturabilecekleri ve Teknik
Şartname’deki bilgileri esas alarak öngörüde bulunabilecekleri ifade edilmiştir.
Ancak, yemek hizmeti alımında en önemli maliyet kalemlerinden biri olan porsiyon
gramajları belirtilmediğinden, 55.000 kişiye verilmesi öngörülen yemek hizmeti birim fiyatının
uygun ve doğru tespitinden bahsetmek mümkün görünmemektedir. Bu durumda, söz konusu
ihalede rekabetin ve ihtiyaçların uygun şartlarla sağlanması ilkelerinin zedelendiği
düşünülmektedir.
Bulguda belirtilen bu tür ihalelerdeki mal ve hizmet alımlarını, ihale amacına yönelik
olarak kullanılıp kullanılmadığının takibini mümkün kılacak şekilde kurgulamak ve birim
fiyatların oluşturulmasına yönelik saydam ve erişilebilir doküman hazırlamak İdarenin yararına
olacaktır.
c) Uçak Bileti ve Konaklama Hizmetlerinin İhale Kapsamına Alınmak
Suretiyle Temin Edilmesi
Yukarıdaki tabloda görüleceği gibi 138, 139, 140, 141, 142, 143, 144 ve 145 no.lu iş
kalemleri İdarece belirlenecek kişilerin yurtiçi ve/veya yurtdışı uçak bileti ve konaklama
hizmeti teminine ilişkindir.
İşe ait teknik şartnamede;
“138. YURTDIŞI UÇAK BİLETİ TEMİNİ 1
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 186
İdare tarafından belirlenecek kişiler için Avrupa’nın ve Ortadoğu’nun muhtelif
ülkelerinden İstanbul’a, İstanbul’dan ilgili ülkelere toplam 100 adet tek yön ekonomi sınıfı uçak
bileti yüklenici firma tarafından temin edilecektir. Hangi zamanda kaç kişiye tek yön uçak bileti
temin edileceğini idare belirleyecektir.
139. YURTDIŞI UÇAK BİLETİ TEMİNİ 2
İdare tarafından belirlenecek kişiler için Avrupa’nın ve Ortadoğu’nun muhtelif
ülkelerinden İstanbul’a, İstanbul’dan ilgili ülkelere toplam 20 adet tek yön Business Class uçak
bileti yüklenici firma tarafından temin edilecektir. Hangi zamanda kaç kişiye tek yön uçak bileti
temin edileceğini idare belirleyecektir.
140. YURTDIŞI UÇAK BİLETİ TEMİNİ 3
İdare tarafından belirlenecek kişiler için Amerika Kıtası’nın, Uzakdoğu’nun ve G. Doğu
Asya’nın muhtelif ülkelerinden İstanbul’a, İstanbul’dan ilgili ülkelere toplam 50 adet tek yön
ekonomi sınıfı uçak bileti yüklenici firma tarafından temin edilecektir. Hangi zamanda kaç
kişiye uçak bileti temin edileceğini idare belirleyecektir.
141. YURTDIŞI UÇAK BİLETİ TEMİNİ 4
İdare tarafından belirlenecek kişiler için Amerika Kıtası’nın, Uzakdoğu’nun ve G. Doğu
Asya’nın muhtelif ülkelerinden İstanbul’a, İstanbul’dan ilgili ülkelere toplam 20 adet tek yön
Business Class uçak bileti yüklenici firma tarafından temin edilecektir. Hangi zamanda kaç
kişiye uçak bileti temin edileceğini idare belirleyecektir.
142. YURTİÇİ UÇAK BİLETİ TEMİNİ 1
İdare tarafından belirlenecek kişiler için Türkiye’nin muhtelif illerinden İstanbul-ilgili
illere tek yön 100 adet ekonomik sınıf uçak bileti temini yüklenici firma tarafından
gerçekleştirilecektir. Hangi zamanda kaç kişiye uçak bileti temin edileceğini idare
belirleyecektir.
143. YURTİÇİ UÇAK BİLETİ TEMİNİ 2
İdare tarafından belirlenecek kişiler için Türkiye’nin muhtelif illerinden İstanbul-ilgili
illere tek yön 20 adet Business Class uçak bileti temini yüklenici firma tarafın-dan
gerçekleştirilecektir. Hangi zamanda kaç kişiye uçak bileti temin edileceğini idare
belirleyecektir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 187
144. YURTDIŞI KONAKLAMA HİZMETİ TEMİNİ
İdare tarafından belirlenecek kişilerin Amerika, Afrika’nın muhtelif ülkeleri ve
Avrupa’nın muhtelif ülkelerinde toplam 100 adet (gece) en az 4 ya da 5 yıldızlı otellerde tek
kişilik odalarda kahvaltı dâhil konaklama hizmeti verilmesi yüklenici firma tarafından
gerçekleştirilecektir. Hangi zamanda hangi ülkede kaç kişinin kaç gece konaklayacağına idare
karar verecektir.
145. YURTİÇİ KONAKLAMA HİZMETİ TEMİNİ
İdare tarafından belirlenecek kişilerin her birinin Türkiye genelinde 100 adet (gece)
kahvaltı dâhil en az 4 ya da 5 yıldızlı otellerde tek kişilik odalarda konaklama hizmeti verilmesi
yüklenici firma tarafından gerçekleştirilecektir. Hangi zamanda hangi ilde kaç kişinin kaç gece
konaklayacağına idare karar verecektir.” şeklinde ifade edilmiştir.
Belediyelerin de tabi olduğu 6245 sayılı Harcırah Kanunu’nun “Harcırah verilecek
kimseler” başlıklı 4’üncü maddesinde özetle, bu Kanun’da belirtilen hallerde:
-Bu Kanun kapsamına giren kurumlarda çalışan memur ve hizmetliler ile aile fertlerine
ve aynı kurumlarda fahri olarak çalışanlara;
-Memur veya hizmetli olmamakla beraber kurumlarca geçici bir vazife ile
görevlendirilenlere;
-Milli ve resmi spor temasları dolayısıyla seyahat edecek sporcu ve idarecilere harcırah
verilebileceği belirtilmiştir.
Mezkûr Kanun’un 33 ve 34’üncü maddeleri ile Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyetine
Yapılacak Yolculuklarda Verilecek Gündeliklere Dair Karar ve Yurt Dışı Gündeliklerine Dair
Kararlar’da, yurtiçi ve yurtdışı vazifeleri nedeniyle harcırah verilebilecek kimselerin gündelik
ve konaklama ücretlerine dair tavan tutarlar belirtilmiş olup her yılın Merkezi Yönetim Bütçe
Kanunu’nun H Cetvelinde de bu tutarlar güncellenerek harcıraha esas rakamlar
gösterilmektedir. Ayrıca, 6245 sayılı Kanun’un 27 ve 29’uncu maddelerinde de yurtiçi ve
yurtdışı yol masraflarının nasıl ödeneceğine ilişkin esaslar gösterilmiştir.
Sonuç itibariyle, 6245 sayılı Harcırah Kanunu; idareyi temsilen veya idarece
vazifelendirilen kimselerin yapacağı yurtiçi ve yurtdışı vazifelerinin yol bedeli ve konaklama
masraflarının esas ve usullerini de düzenleyen kurallar bütünüdür.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 188
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; uçak bileti ve konaklama
hizmetlerinin ihale kapsamına alınmak suretiyle temin edilmesi hususunda bulguda belirtilen
öneriler doğrultusunda işlem yapılacağı ifade edilmiştir.
6245 sayılı Kanun’un yukarıda zikredilen madde hükümlerinden anlaşılacağı üzere, bu
Kanun’a tabi kurumlarda çalışan memur ve hizmetlilerin yurtiçi ve yurtdışı geçici ve sürekli
görevlendirilmelerinin gerektirdiği harcırah ve yol masraflarının yine aynı Kanun hükümlerine
göre idare tarafından karşılanması gerekmektedir. Bu durumda, söz konusu ihale kapsamında
yer alan yurtiçi ve/veya yurtdışı uçak bileti temini ve konaklama hizmetlerinin ihale
kapsamında yer almayıp 6245 sayılı Kanun kapsamında İdare bütçesinden karşılanması
gerekirdi. Bu nedenle, hizmet alımı yoluyla uçak bileti ve konaklama hizmeti temin edilmesinin
6245 sayılı Kanun’a aykırı olduğu düşünülmektedir.
BULGU 44: Yapım İşlerine İlişkin Ödeme Sürecinde Düzenlenip İdareye Teslim
Edilmesi Gereken Belgelerde Eksiklikler Bulunması
Bazı yapım işlerine ilişkin ödemelerde, çalışanların ücretlerinin ödenip ödenmediğine
ilişkin yapılması gereken ilan ve bu ilana ilişkin tutanaklar bulunmamakta, bazı yapım işlerinde
ise mevcut tutanaklar, mevzuatında belirtilen şartları taşımamaktadır.
4857 sayılı İş Kanunu’nun “Kamu makamlarının ve asıl işverenlerin hakedişlerinden
ücreti kesme yükümlülüğü” başlıklı 36’ncı maddesinde;
“Genel ve katma bütçeli dairelerle mahalli idareler veya kamu iktisadi teşebbüsleri
yahut özel kanuna veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesine dayanılarak kurulan banka ve
kuruluşlar; asıl işverenler müteahhide verdikleri her türlü bina, köprü, hat ve yol inşası gibi
yapım ve onarım işlerinde çalışan işçilerden müteahhit veya taşeronlarca ücretleri
ödenmeyenlerin bulunup bulunmadığının kontrolü, ya da ücreti ödenmeyen işçinin başvurusu
üzerine, ücretleri ödenmeyen varsa müteahhitten veya taşeronlardan istenecek bordrolara göre
bu ücretleri bunların hakedişlerinden öderler.
Bunun için hakediş ödeneceği ilgili idare tarafından işyerinde şantiye şefliği işyeri ilân
tahtası veya işçilerin toplu bulunduğu yerler gibi işçilerin görebileceği yerlere yazılı ilân
asılmak suretiyle duyurulur. Ücret alacağı olan işçilerin her hakediş dönemi için olan ücret
alacaklarının üç aylık tutarından fazlası hakkında adı geçen idarelere herhangi bir sorumluluk
düşmez.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 189
…
İşverenler, alt işverene iş vermeleri hâlinde, bunların işçilerinin ücretlerinin ödenip
ödenmediğini işçinin başvurusu üzerine veya aylık olarak resen kontrol etmekle ve varsa
ödenmeyen ücretleri hak edişlerinden keserek işçilerin banka hesabına yatırmakla
yükümlüdür.” hükümleri yer almaktadır.
Diğer yandan, Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin ekinde yer alan Yapım
İşlerine Ait Tip Sözleşme’nin “Sözleşmenin ekleri” başlıklı 8’inci maddesinde;
8.1. Sözleşme, ekindeki ihale dokümanı ve diğer belgelerle bir bütündür, İdareyi ve
Yükleniciyi bağlar. Ancak, Sözleşme hükümleri ile ihale dokümanını oluşturan belgelerdeki
hükümler arasında çelişki veya farklılık olması halinde, ihale dokümanında yer alan hükümler
esas alınır.
8.2 İhale dokümanını oluşturan belgeler
“(1) Anahtar teslimi götürü bedel sözleşmelerde madde metni aşağıdaki şekilde
düzenlenecektir;
8.2.1. İhale dokümanını oluşturan belgeler arasındaki öncelik sıralaması aşağıdaki
gibidir
1- Yapım İşleri Genel Şartnamesi
2- İdari Şartname,
3- Sözleşme Tasarısı…
(2) Teklif birim fiyat sözleşmelerde madde metni aşağıdaki şekilde düzenlenecektir;
“8.2.1. İhale dokümanını oluşturan belgeler arasındaki öncelik sıralaması aşağıdaki
gibidir
1- Yapım İşleri Genel Şartnamesi
2- İdari Şartname,
3- Sözleşme Tasarısı…” hükümlerine yer verilerek Yapım İşleri Genel Şartnamesi, hem
teklif birim fiyatlı sözleşmelerde hem de anahtar teslim götürü bedel sözleşmelerde birincil
uyulması gereken doküman kabul edilmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 190
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Çalışanların hakları ve çalışma şartları” başlıklı
34’üncü maddesinde;
“Yapı denetim görevlisi iş yerinde çalışanlar arasında yüklenici veya alt yükleniciler
tarafından ücretleri ödenmeyenlerin bulunup bulunmadığını kontrol ederek ücretleri
ödenmeyen varsa yükleniciden ve alt yüklenicilerden istenecek bordrolara göre bu ücretlerin
yüklenici hakedişinden ödenmesini sağlayacaktır. Bunun için yüklenicinin hakediş istemesi
üzerine bu istek ve hakedişin ödeneceği tahmini tarih, 4857 sayılı İş Kanunu’nun 36 ncı
maddesinde yazılı olduğu şekilde ilan olunur. İlanın yapıldığı, yapı denetim görevlisinin ve
yüklenici veya vekili ile işçi temsilcisinin imzaladıkları bir tutanakla tespit edilerek bu tutanağın
bir sureti hakedişin ödeme yerine gönderilir.” denilmiştir.
Söz konusu mevzuat düzenlemelerinden anlaşılacağı üzere, çalışanların ücretlerinin
düzenli ödenip ödenmediği hususunun öncelikle İdare tarafından kontrol edilmesi
gerekmektedir. Alt taşeron çalıştırılması durumunda ise, asıl işveren alt taşeronu resen kontrol
etmekle yükümlüdür. Ayrıca bu kontrolün sağlanabilmesi için şantiyede veya işçilerin toplu
bulunduğu yerde ilan asılması gerekmekte olup ilanın yapıldığı ise yapı denetim görevlisi ve
yüklenici veya vekili ile işçi temsilcisi tarafından imzalanan bir tutanakla tespit edilmelidir.
İdare tarafından yapılan bazı ihalelere ilişkin ödeme süreçleri incelendiğinde; söz
konusu tutanağın olmadığı veya tutanak olan bazı işlerde ise işçi temsilcisinin imzasının eksik
olduğu görülmüştür.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; yapım işlerine ilişkin
dosyalarda yüklenici veya alt yükleniciler tarafından ücretleri ödenmeyenlerin bulunup
bulunmadığının kontrolü konusunda mevzuat hükümleri doğrultusunda işlem yapılacağı ifade
edilmiştir.
Sonuç olarak, bulguda bahsedilen belgelerin çalışanların ücretlerinin ödenip
ödenmediğine ilişkin kontrolün sağlanmasına yardımcı belgeler olması sebebiyle, işçi ücreti
ödemelerinde kontrolün etkin olarak sağlanabilmesi için mevzuat gereğince aranan belgelerin
tam ve eksiksiz bir şekilde tamamlanıp ödeme yerine (İdareye) gönderilmesi mevzuata uyarlı
olacaktır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 191
BULGU 45: İlçe Belediyelerinin Tasarrufunda ve/veya Sorumluluğunda Olan
Yerlere Ait Sabit ve Mobil Haberleşme Geçiş Hakkı Bedellerinin İdarece Tahsil Edilmesi
ve Söz Konusu Bedellerin İlçe Belediyelerine Gönderilmemesi
Sabit ve mobil haberleşme altyapısı veya şebekelerinde kullanılan her türlü kablo ve
benzeri gerecin ilçe belediyelerinin sorumlu ve yetkili oldukları taşınmazlardan geçirilmesine
ilişkin olarak İBB tarafından tahsil edilen geçiş hakkı bedelleri ilçe belediyelerine
gönderilmemiştir.
Sabit ve Mobil Haberleşme Altyapısı veya Şebekelerinde Kullanılan Her Türlü Kablo
ve Benzeri Gerecin Taşınmazlardan Geçirilmesine İlişkin Yönetmelik’in “Amaç” başlıklı 1’nci
maddesinin (1) numaralı fıkrasında;
“Bu Yönetmeliğin amacı; sabit ve mobil haberleşme altyapısı veya şebekelerinde
kullanılan her türlü kablo ve benzeri gerecin taşınmazlardan geçirilmesiyle ilgili geçiş hakkına,
bu hakka ilişkin uygulanacak ücret tarifesine ve yönetmelik kapsamındaki işlemlerin
denetlenmesine ilişkin usul ve esasları belirlemektir.” hükmü yer almaktadır.
Söz konusu Yönetmelik’in “Tanımlar ve Kısaltmalar” başlıklı 4’üncü maddesinde;
“Bu Yönetmelikte geçen;
b) Elektronik Haberleşme Altyapı Bilgi Sistemi (EHABS): Elektronik haberleşme
sektöründe faaliyet gösteren işletmecilerin altyapılarına ilişkin bilgilerin kaydedildiği sistemi,
Geçiş hakkı: İşletmecilere; elektronik haberleşme hizmeti sunmak için gerekli şebeke ve
altyapıyı kurmak, kaldırmak, bakım ve onarım yapmak gibi amaçlarla kamu ve özel mülkiyet
alanlarının altından, üstünden ve üzerinden geçmeleri için tanınan hakları,
Geçiş hakkı ücreti: İşletmecinin, geçiş hakkı karşılığında geçiş hakkı sağlayıcısına
ödeyeceği ücreti,
Geçiş hakkı ücret tarifesi: Ek-1’de yer alan Geçiş Hakkı Ücret Tarifesi Üst Sınırları
Tablosunda belirtilen yerlerde, geçiş hakkını kullanacak işletmecilerden talep edilen ücretlerin
üst sınırlarını gösteren fiyat tarifesini,
Geçiş hakkı sağlayıcısı (GHS): Geçiş hakkına konu olan kamuya ait ya da kamunun
ortak kullanımında olan taşınmazlar da dâhil olmak üzere taşınmazın sahipleri ve/veya
taşınmaz üzerindeki hak sahiplerini ifade eder.” denilmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 192
Yönetmelik’in 9’uncu maddesi hükümlerine uygun olarak oluşturulan tablonun
büyükşehir ve ilçe belediyelerini ilgilendiren bölümü aşağıda verilmiştir:
Tablo 27: Geçiş Hakkına Konu Taşınmazlara İlişkin Tarife
Geçiş Hakkına Konu Taşınmazların ve Yerlerin Niteliği Ücret Üst Sınırı (Yıllık)
Büyükşehir belediyeleri sınırları içerisinde kalan ve büyükşehir
belediyelerinin tasarrufunda ve/veya sorumluluğunda olan yerler Metresi 1,65-TL
Büyükşehir belediyeleri sınırları içerisinde kalan ve ilçe
belediyelerinin tasarrufunda ve/veya sorumluluğunda olan yerler Metresi 1,25.-TL
Yönetmelik ekinde büyükşehir belediyesi ile ilçe belediyelerinin sorumluluğunda
bulunan yerler ayrı ayrı düzenlenmiştir. Ayrıca aynı Yönetmelik’te geçiş hakkı sağlayıcısının,
geçiş hakkına konu olan kamuya ait ya da kamunun ortak kullanımında olan taşınmazlar da
dâhil olmak üzere taşınmazın sahipleri ve/veya taşınmaz üzerindeki hak sahiplerini ifade ettiği
açıkça belirtilmiştir.
Diğer yandan, İBB Telekomünikasyon Alt Yapı Tesislerinin Kurulması ve Bu Tesislerin
Ortak Kullandırılması için Katılım ve Güzergah Bakım Bedellerinin Tesbiti ile Geçiş Hakkına
İlişkin Yönetmelik’in 6’ncı maddesinde; “İstanbul Büyükşehir Belediyesi Hizmet sınırları
içinde Telekominikasyon alt yapı tesislerinin kurulması ve bu tesislerin ortak kullandırılması
için katılım, güzergah bakım ile geçiş hakkı bedellerinin tesbiti ve ortak tesis kullanımının
belirli bir düzen ve koordinasyon içinde yürütülmesi ile geçiş hakkı tanınmasında bağlı Genel
Müdürlük ve iştirakler dahil tek yetkili kurum İstanbul Büyükşehir Belediyesidir.” hükmüne yer
verilse de, söz konusu yetkinin Sabit ve Mobil Haberleşme Altyapısı veya Şebekelerinde
Kullanılan Her Türlü Kablo ve Benzeri Gerecin Taşınmazlardan Geçirilmesine İlişkin
Yönetmelik’te yer alan hükümlere aykırı olduğu düşünülmektedir. Dolayısıyla geçiş hakkına
konu mülkiyet hangi kişi ya da kuruma ait ise, geçiş hakkı sağlayıcısı o sayılmalı ve geçiş hakkı
ücreti söz konusu kişi veya kuruma ödenmelidir.
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; elektronik haberleşme altyapısı
üzerinden alınması gerekli olan geçiş hakkı ücretinin tüm büyükşehir belediyesi sınırları
içerisinde İdare tarafından takip ve tahsil edildiği; bu kapsamda 2020 yılında ilgili şirketlerden
6.023.504,73 TL geçiş hakkı tahsilatı yapılmasına rağmen ilçe belediyelerine herhangi bir geçiş
hakkı ücreti gönderilmediği anlaşılmıştır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; İBB’ce çıkarılan
Yönetmelik’te geçiş hakkına ilişkin iş ve işlemlerin (takip, ücret tahsilâtı vb.) yürütülmesinde
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 193
tek yetkili kurum olarak İBB ifade edilmiştir. Ayrıca İBB Hukuk Müşavirliğinin görüşü gereği
söz konusu yetkinin İBB’de olduğu ve geçmişten günümüze bu şekilde uygulanageldiğine
değinilmiştir.
İdare tarafından, İBB’nin çıkardığı yönetmeliğe dayanılarak tek yetkilinin İBB olduğu
ifade edilmişse de, ilçe belediyeleri tasarrufunda olan taşınmazlar üzerinden elde edilen geçiş
hakları için bir açıklama getirilmemiştir. Ayrıca, geçiş haklarına ilişkin sürecin İBB tarafından
yönetilmesi, ilgili ilçe belediyesi paylarının gönderilmeyeceği anlamına gelmemektedir.
Diğer yandan, 27.12.2012 tarihli ve 28510 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ve
9’uncu maddesinin bir fıkrası hariç yayımlandığı tarihte yürürlüğe giren mezkur Yönetmelik
genel bir mevzuat düzenlemesi olup ilgili tüm kamu idarelerini bağlamaktadır.
Bahsi geçen İstanbul Büyükşehir Belediyesi Telekomünikasyon Altyapı Yönetmeliği
ise, 18.07.2008 tarihli ve 1733 sayılı Meclis Kararı’nda belirtildiği üzere, İstanbul Büyükşehir
Belediyesi mülkiyetinde veya tasarrufundaki görev yetki ve sorumluluk alanları içerisinde
bulunan ana arterler… vb. yer altı-yer üstü düzenlerinin; ses-data haberleşmesine yönelik tesis
kurulması (fiber optik kablo, baz istasyonu, telsiz röle istasyonu vs.) amacıyla kiralanmaları
hususunda düzenlenmiştir.
Söz konusu Meclis Kararıyla kabul edilen Yönetmelik’in 4’üncü maddesinde, Geçiş
Hakkı; “İşletmecilere, telekomünikasyon altyapısını kurmak, kaldırmak, bakım ve onarım
yapmak ve benzeri amaçlar ile Belediyemiz sorumluluk ve tasarrufu altındaki kamu alanlarının
altından, üstünden, üzerinden geçmeleri için tanınan ayrıcalıklı hakları,” şeklinde
tanımlanmıştır.
Bahsi geçen Yönetmelik’in 5’inci maddesinde de, “Bu yönetmelik ile Kurum’un ilgili
yasal düzenlemelerinin Belediyemiz hizmet ve sorumluluk alanlarında uygulanmasına ilişkin
esaslar belirlenmiştir…” denilmektedir.
Görüleceği üzere, Yönetmelik’te esas itibariyle, İBB’nin yetki ve sorumluluk alanı ön
plana çıkmaktadır.
Öte yandan, Yönetmelik’in 6’ncı maddesinde ise, İstanbul Büyükşehir Belediyesi
hizmet sınırları içinde tek yetkili kurumun, İBB olduğundan bahsedilmektedir. Bu düzenleme;
kazı izni verilmesi, kazı alanlarının eski haline getirilmesi ya da kazı bedelinin takip açısından
yerindedir. Ancak, söz konusu işlemler ile mülkiyeti ilçe belediyesine ait bir taşınmaz
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 194
üzerinden geçirilen telekomünikasyon sistemi için geçiş hakkı/kira bedeli alınması farklı
uygulamalardır. Kaldı ki, kira bedelinin taşınmazın sahibi ilçe belediyesi tarafından alınması
mülkiyet hukukuna da uygun olup 27.12.2012 tarihli ve 28510 sayılı Resmi Gazete’de
yayımlanan Yönetmelik de bu uygulamayı desteklemektedir. Öte yandan, 10.11.2008 tarihli ve
27050 sayılı Resmi Gazete’te yayımlanan 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu’nun
hükümleri de genel Yönetmelik’te olduğu gibidir.
Bu durumda, hem yönetmeliklerin yayım tarihleri hem de mülkiyet hukuku (4721 sayılı
Türk Medeni Kanun) açısından değerlendirme yapıldığında, ilçe belediyelerinin yetki ve
sorumluluk alanlarından geçirilen telekomünikasyon sistemlerinin geçiş hakkı bedellerinin
ilgili belediyeler tarafından alınması mevzuata uygun olandır.
Netice olarak, ilçe belediyelerinin tasarrufunda veya sorumluluğunda olan taşınmazlar
üzerinden elde edilen payların ilgili idaresine gönderilmesi gerekmektedir.
BULGU 46: Elektronik Ulaşım Yönetim Lisansı Olmayan Kişilerin Taksi Yönetim
Hizmeti Vermesi
İdareden usulüne uygun olarak alınmış “Elektronik Ulaşım Yönetimi Lisansı”
bulunmadığı halde, İdare şirketi eliyle yürütülen Taksi Yönetim Merkezine (iTaksi) alternatif
olarak hizmet sunan gerçek veya tüzel kişiler bulunmaktadır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 7’nci maddesinde;
“Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları şunlardır:
…
Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu
taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; … kanunların belediyelere verdiği
trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek.
…
… büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil toplu
taşıma araçlarına ruhsat vermek…” denilerek büyükşehir belediyesi, il genelinde ulaşım
hizmetleri ve bu hizmetlerin organizasyonunda yetkili kılınmıştır.
Anılan Kanun’un 9’uncu maddesinde de;
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 195
“Bu Kanun ile büyükşehir belediyesine verilen trafik hizmetlerini plânlama,
koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park
yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkiler ile büyükşehir sınırları dahilinde il trafik
komisyonunun yetkileri ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılır.
…
Ulaşım koordinasyon merkezi tarafından toplu taşıma ile ilgili alınan kararlar,
belediyeler ve bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla ilgililer için bağlayıcıdır.” hükmü yer
almaktadır.
Diğer yandan, 25.05.2017 tarihli ve 2017/4-6 sayılı UKOME kararıyla son halini alan
Ticari Taksi ve Taksi Dolmuş Yönergesi’nin 12’nci maddesinde;
“Taşımacı Taksi Yönetim Merkezi Sistemini İstanbul Büyükşehir Belediyesi’nden
sağlamak zorundadır. Taşımacı ayrıca talep etmesi halinde İstanbul Büyükşehir Belediyesi
Taksi Yönetim Merkezi’ne üye olunması şartıyla İstanbul Büyükşehir Belediyesinden Elektronik
Ulaşım Yönetimi Lisansı almış olan gerçek veya tüzel kişilerce işletilen çağrı merkezlerine de
üye olabilirler. Bu durumda sistemin bütün bilgileri İstanbul Büyükşehir Belediyesi sistemi
üzerinden izlenmeye imkân vermelidir.
…
Elektronik Ulaşım Yönetimi Lisansı: İstanbul’da taksi hizmetine erişim ve yönetimi için
çevrimiçi uygulamalar ile hizmet vermek isteyen gerçek veya tüzel kişilerin, toplu ve kamusal
ulaşım hizmetlerinin planlanması, koordinasyonu ve denetiminin sağlanması amacıyla İBB’den
“Elektronik Ulaşım Yönetimi Lisansı” almaları gerekmektedir…” denilmiş, maddenin
devamında Elektronik Ulaşım Yönetimi Lisansı alacakların sahip olması gereken niteliklere yer
verilmiştir.
5216 sayılı Kanun’un 9’uncu maddesi ile Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon
Merkezleri Yönetmeliği’nin 6’ncı maddesi gereğince UKOME kararları tüm kamu kurum ve
kuruluşları ve özel kişiler için bağlayıcı nitelik taşımaktadır.
Yukarıda belirtildiği üzere; taşımacı, Taksi Yönetim Merkezi Sistemi hizmetini İstanbul
Büyükşehir Belediyesinden sağlamak zorundadır. Ancak, taşımacı, şartları sağladığı takdirde
İBB’den “Elektronik Ulaşım Yönetimi Lisansı” almış başka bir hizmet sağlayıcı ile de
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 196
çalışabilecektir. Dolayısıyla Elektronik Ulaşım Yönetimi Lisansı almamış gerçek veya tüzel bir
kişinin hizmet vermesi ilgili mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; İBB’den usulüne uygun
Elektronik Ulaşım Yönetimi Lisansı almadan, sabit ve mobil telefon vb. haberleşme araçları ve
mobil uygulamalar (Andorid, iOS vb.) vasıtasıyla hizmet sunan pek çok gerçek veya tüzel
kişinin olduğu tespit edilmiştir. Söz konusu uygulama, bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla
ilgililer için bağlayıcı nitelik taşıyan UKOME kararına aykırılık teşkil etmektedir. Ayrıca
İdarece, söz konusu izinsiz hizmet veren kurum ve kuruluşlara yönelik herhangi bir yaptırım da
gerçekleştirilmemiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; ücret tarifelerinin
belirlenmesi amacıyla konunun, İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisinin 12.03.2018 tarihli
birleşiminde 2018/441 sayı ile Meclis gündemine taşınmış olduğu, ancak 13.02.2020 tarihli ve
291 sayılı Meclis Kararıyla güncelliğini yitiren teklif dosyasının yeniden değerlendirilmek
üzere ilgili Müdürlüğe iade edildiği, 08.02.2021 tarihli ve 860 sayılı yazıyla konunun Şubat
2021 Meclis gündemine taşındığı, henüz Meclis tarafından karar alınmadığı, halihazırda ücret
tarifelerinin belirlenmemesi sebebiyle Belediyeden alınmış Elektronik Ulaşım Yönetimi
Lisansı bulunmadığı ifade edilmiştir.
İdare tarafından, ücret belirlenmediği için lisans verilmediği ifade edilmektedir.
Halihazırda İstanbul’da gerek web ortamında gerek mobil altyapıyla hizmet sunan birçok
gerçek veya tüzel kişi bulunmaktadır. Söz konusu hizmetler yasal alt yapı olmaksızın
verilmekte olup bunların tamamı yukarıda yer alan mevzuat ve UKOME Kararı gereği İBB’nin
iznine tabidir.
Sonuç olarak, ulaşım hizmetlerinde gerekli olan güvenlik, kalite, kamu yararı ve
koordinasyonun sağlanması amacıyla Elektronik Ulaşım Yönetimi Lisansına sahip olmayan
kişilerin denetimi sağlanmalı ve taksi yönetim hizmeti vermesi önlenmelidir.
BULGU 47: Bütçe Emanetleri Hesabında Kayıtlı Borçların Muhasebe Kayıtlarına
Alındığı Sıraya Göre Ödenmemesi
Bütçe Emanetleri Hesabından yapılan ödemeler, muhasebe kayıtlarına alınma sırasına
göre yapılmamıştır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 197
5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun “Ödenemeyen giderler ve
bütçeleştirilmiş borçlar” başlıklı 34’üncü maddesi uyarınca; kamu idarelerinin nakit
mevcudunun tüm ödemeleri karşılayamaması halinde giderler, muhasebe kayıtlarına alınma
sırasına göre ödenir. Ancak, sırasıyla kanunları gereğince diğer kamu idarelerine ödenmesi
gereken vergi, resim, harç, prim, fon kesintisi, pay ve benzeri tutarlara, tarifeye bağlı ödemelere,
ilama bağlı borçlara, ödenmemesi halinde gecikme cezası veya faiz gibi ek yük getirecek
borçlara ve ödenmesi talep edilen emanet hesaplarındaki tutarlara öncelik verilmesi
gerekmektedir.

Mezkûr Kanun’un “Muhasebe hizmeti ve muhasebe yetkilisinin yetki ve
sorumlulukları” başlıklı 61’inci maddesinin altıncı fıkrasında da;
“Muhasebe yetkilileri, 34 üncü maddenin ikinci fıkrasındaki ödemeye ilişkin hükümler
ile bu maddenin üçüncü fıkrasında belirtilen ödemeye ilişkin kontrol yükümlülüklerinden dolayı
sorumludur.” hükmü yer almaktadır.
Diğer yandan, Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin 248 ve 249’uncu
maddelerinde Bütçe Emanetleri Hesabının niteliği ve hesaba ilişkin işlemler düzenlenmiştir.
Yönetmelik’te, 320-Bütçe Emanetleri Hesabı için mali yıl içerisinde veya sonunda ödeme emri
belgesine bağlandığı halde, nakit yetersizliği veya diğer sebeplerle ilgililerine ödenemeyen
tutarların izlenmesi için kullanılacağı; yapılacak ödemelerde söz konusu tutarların muhasebe
kayıtlarına alınma sırasının gözetileceği belirtilmiştir.
Mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere, idarenin nakit mevcudunun tüm
ödemeleri karşılayamaması nedeniyle emanet hesaplarına alınan tutarların mevzuatında
belirtilen ödemelere öncelik vermek şartıyla muhasebe kaydına alınma sırasına göre ödenmesi
gerekmektedir. Bununla birlikte emanet hesaplarda izlenen söz konusu tutarların kayda alınma
sırasına göre ödenmesinden muhasebe yetkilisinin sorumlu olacağı açıktır.
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde, söz konusu hesaptan yapılan
ödemelerin, yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine aykırı olarak, muhasebe kayıtlarına
alınma sırasına göre yapılmadığı tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; giderlerin ödenmesi
aşamasında idareye gecikme cezası veya faiz gibi ek yük getirecek borçlara öncelik verildiği,
aksatılması halinde kamu hizmetinin yürütülmesini imkansızlaştıracak nitelikte işlerin
hakedişlerine öncelik verildiği ve genel olarak 5018 sayılı Kanun’a uyulmaya çalışıldığı ifade
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 198
edilmişse de; bulguda da belirtildiği üzere, mevzuat gereği öncelik verilen ödemelerin dışındaki
bazı ödemelerde muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre ödenme kuralına uyulmamıştır.
Ödenmesi öncelikli konuları veya hakedişleri belirlemede İdarenin takdir yetkisi söz konusu
olmayıp yapılan önceliklendirmeler de hatalı uygulama niteliğindedir.
Netice olarak, İdare aleyhine bir durumun oluşmaması için emanet hesaplarındaki
tutarların mevzuatında belirtildiği sıralamaya göre ödenmesi kamu yararına olacaktır.
BULGU 48: Gecekondu Fonundaki Paraların Fonun Amacı Dışındaki
Harcamalarda Kullanılması
İdarenin gecekondu fonu kapsamındaki gelirlerinden bir kısmı, mevzuatında belirtilen
yerler yerine cari hesaplara aktarılarak muhtelif mal ve hizmet alımlarında kullanılmıştır.
775 sayılı Gecekondu Kanunu’nun 12’nci maddesinde, bu Kanun’daki hizmetlerin
yerine getirilmesi amacıyla temin edilen gelirlerin, ilgili belediyelerce açılacak özel hesaplarda
toplanarak birer fon teşkil edileceği; aynı Kanun’un 13’üncü maddesinde de, toplanan bu
kaynakların hangi amaçlar için kullanılacağı belirtilmiştir.
Kanun’un 13’üncü maddesinde;
“12 nci madde gereğince teşkil edilen fonda toplanan paralar, belediyelerce, Toplu
Konut İdaresi Başkanlığının izni alınmak şartiyle:
a) Bu kanundaki amaçlarda kullanılmak üzere arsa sağlanmasında, Toplu Konut
İdaresi Başkanlığınca onanan plan ve projelere göre halk konutu, nüve konut veya geçici
misafir konutu yapılmasında,
b) Islah olunacak gecekondu bölgeleri ile yeniden tesis edilecek önleme bölgelerinin
yol, meydan, kanalizasyon, su, elektrik ve benzerleri gibi kamu hizmet ve tesislerinin Toplu
Konut İdaresi Başkanlığınca onanan projelerine göre yapılmasında veya onarılmasında,
c) Kendi bütçe imkanlariyle karşılanamıyan ve fakat bu kanun gereğince yapılması
gereken tesbit, harita alımı, plan ve projelendirme hizmetlerinde kullanılır.” denilerek fon
kaynaklarının hangi alanlarda kullanılacağı hüküm altına alınmıştır.
İdarenin, 775 sayılı Kanun kapsamında elde edilen gelirlerin izlendiği toplam 7 adet
banka hesabı bulunmakta olup ilgili hesaplara ait banka ekstreleri ve yevmiye kayıtları
incelendiğinde, bu hesaplardan İdarenin diğer cari hesaplarına 2020 yılı içerisinde toplam
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 199
53.458.820,75 TL aktarıldığı ve muhtelif mal ve hizmet alımları için mevzuata aykırı
harcamalarda kullanıldığı tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; 5018 sayılı Kanun’un
“Kamu Maliyesinin Temel İlkeleri” başlıklı 5’inci maddesinde kamu maliyesinin temel
ilkelerinin belirtilmiş olduğu, Mezkûr Kanun’un “Hesap Verme Sorumluluğu” başlıklı 8’inci
maddesine göre kamu kaynaklarının kullanımında hesap verme sorumluluğunun açıklandığı,
İBB’nin diğer birimlerince gecekonduların ıslahı, tasfiyesi, yeniden gecekondu yapımının
önlenmesi kapsamında yapılan harcamalar sonucu belediye cari hesabının Mesken
Müdürlüğünün gider hesabından alacaklı duruma geldiği ifade edilmişse de; yukarıda
açıklandığı üzere gecekondu fonundaki tutarların hangi harcamalarda kullanıldığının tespiti ve
fonda biriken paraların hesabının doğruluğu açısından tüm giderler ve gelirlerin aynı hesaptan
izlenmesi mevzuata uyarlı olacaktır. Ayrıca mevzuat gereği fonda biriken meblağın, Kanun’a
uygun şekilde harcanması zaruri olduğundan, diğer cari hesaplara aktarımının yapılması hatalı
bir uygulamadır.
Netice olarak, İdarenin gecekondu fonu kapsamındaki gelirlerinin ilgili mevzuatında
belirtilen amaçlar için kullanılmasının sağlanması gerekmektedir.
BULGU 49: Ruhsatsız İş Yerlerinin Faaliyetten Men Edilmemesi
İdarenin ruhsatlandırma yetkisi dâhilinde bulunan iş yerlerinden, ruhsatsız bir şekilde
faaliyetlerine devam ettikleri tespit olunanlar faaliyetten men edilmemiştir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin
görev ve sorumlulukları” başlıklı 7’nci maddesinde;
“…
d) Büyükşehir belediyesi tarafından yapılan veya işletilen alanlardaki işyerlerine
büyükşehir belediyesinin sorumluluğunda bulunan alanlarda işletilecek yerlere ruhsat vermek
ve denetlemek.
j) Gıda ile ilgili olanlar dâhil birinci sınıf gayrisıhhî müesseseleri ruhsatlandırmak ve
denetlemek, yiyecek ve içecek maddelerinin tahlillerini yapmak üzere laboratuvarlar kurmak
ve işletmek.
l) Yolcu ve yük terminalleri, kapalı ve açık otoparklar yapmak, yaptırmak, işletmek,
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 200
işlettirmek veya ruhsat vermek.” denilmektedir.
Kanun’un “Büyükşehir belediyesinin gelirleri” başlıklı 23’üncü maddesi birinci
fıkrasının (h) bendinde, ceza gelirleri büyükşehir belediyelerinin gelirleri arasında yer almıştır.
Diğer yandan, 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun “İşyeri Açma İzni Harcı”
başlıklı 81’inci maddesinde;
“Belediye sınırları veya mücavir alanlar içinde bir işyerinin açılması “İşyeri Açma İzni
Harcına” tabidir.” hükmü yer almaktadır.
İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’e göre de, belediye sınırları ve
mücavir alanlar içinde bu Yönetmelik kapsamındaki iş yerlerinin açılıp faaliyet göstermesi için
ilgili belediyeden işyeri açma ve çalışma ruhsatının olması gerekmektedir.
Söz konusu Yönetmelik’in “Geçici süreyle faaliyetten men ve idarî para cezası” başlıklı
39’uncu maddesinde:
“…bu işyerlerinin mevzuat hükümlerine aykırı olarak ruhsatsız işletildiğinin tespiti
halinde ise süresiz olarak ya da ruhsat alıncaya kadar mahallin en büyük mülki idare amiri
tarafından faaliyetten men edilir. Faaliyetten men’e ilişkin onay uygulanmak üzere yetkili
idareye bildirilir. Yetkili idare en geç üç işgünü içinde faaliyetten men’e ilişkin kararı işyerini
mühürlemek suretiyle uygulayarak buna ilişkin tutanağın bir suretini ilgili mülki makama
gönderir. Yetkili idare, işyerinin faaliyetten men’ine ilişkin kararı süresinde uygulamazsa,
sorumluluğu yetkili idareye ait olmak üzere kapatma kararı kolluk güçleri tarafından re’sen
uygulanır ve yetkili idareye bilgi verilir.” denilmektedir.
Yukarıda verilen mevzuat hükümlerinden İdarenin bazı işletmelere ruhsat verme
yetkisinin bulunduğu, söz konusu ruhsat verme işlemine istinaden ilgililerden ruhsat harcı
alınması gerektiği, söz konusu ruhsatı almadan faaliyet gösteren işletmelerin tespiti halinde
prosedürlerin yerine getirilerek ilgili işletmelerin faaliyetten men edilmesi gerektiği
anlaşılmaktadır. Söz konusu işletmeler ruhsatsız olarak işletilmeleri nedeniyle süresiz olarak
faaliyetten men edilecek, daha sonra ruhsat almaları halinde faaliyetten men kararı
kaldırılacaktır.
İdarenin görev ve sorumluluk alanına giren iş yerlerinden çok sayıda işletmenin
ruhsatsız şekilde faaliyet gösterdiği tespit edilmiştir. İdarenin yetki alanındaki işletmelerden
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 201
ruhsatsız şekilde faaliyet gösterdiği tespit edildiği halde halen faaliyette bulunan işletme sayısı
2020 yılı sonu itibariyle 374’tür.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; ruhsatsız olarak faaliyet
gösteren işletmelerin faaliyetten men edilerek gerekli cezai müeyyide uygulama işlemlerinin
başlatıldığı, aynı zamanda bu işletmelerle ilgili ruhsatlandırma çalışmalarının da devam ettiği,
diğer taraftan da mühürlenerek faaliyetten men edilen işyerlerinden, yapılan denetimlerde
faaliyete başladığı tespit edilen işyeri ilgilileri hakkında ise “Mühür Bozma ve Mühürleme
Tutanağı” tanzim edilerek Cumhuriyet Başsavcılıklarına suç duyurusunda bulunulduğu ifade
edilmiştir.
Netice olarak; yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri ve açıklamalar bağlamında,
ruhsatsız çalıştığı tespit edilen işletmelerin faaliyetten men edilmesi ve gerekli diğer yasal
işlemlerin yapılması gerekmektedir.
BULGU 50: İstanbul 15 Temmuz Demokrasi Otogarında Ruhsatsız Olarak
Faaliyet Gösteren İş Yerlerine İdare Tarafından Herhangi Bir Yaptırım Uygulanmaması
İdarenin ruhsatlandırma yetkisi dâhilinde bulunan İstanbul 15 Temmuz Demokrasi
Otogarında (Bayrampaşa Otogarı) yer alan bazı iş yerleri ruhsatsız bir şekilde faaliyet
göstermektedir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun Büyükşehir Belediyesinin görev, yetki
ve sorumluluklarının düzenlendiği 7’nci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde;
“Büyükşehir belediyesi tarafından yapılan veya işletilen alanlardaki işyerlerine
büyükşehir belediyesinin sorumluluğunda bulunan alanlarda işletilecek yerlere ruhsat vermek
ve denetlemek.”
Mezkûr maddenin birinci fıkrasının (l) bendinde; “Yolcu ve yük terminalleri, kapalı ve
açık otoparklar yapmak, yaptırmak, işletmek, işlettirmek veya ruhsat vermek.” hükümleri yer
almaktadır.
3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin
Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun’un 3’üncü maddesinde de, iş yeri açma ve çalışma ruhsatı
vermeye yetkili kurumun, belediye hudutları ve mücavir alan içinde kalan iş yerleri ve
işletmeler için belediyeler olduğu hüküm altına almıştır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 202
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi kapsamında Ruhsat ve Denetim
Müdürlüğünden elde edilen bilgi ve belgeler doğrultusunda, 877 işyerinden ruhsatsız
olanlardan bazılarının faaliyetten men edildiği, 2020 yılsonu itibariyle 28 iş yerinin ise
ruhsatının olmadığı anlaşılmıştır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; kiracılık işlemleri ve
ruhsatlandırma çalışmalarının devam etmekte olduğu ifade edilmiştir.
Netice olarak, halen 28 iş yerinin işyeri açma ve çalışma ruhsatları bulunmadığından
İdarenin yetki ve sorumluluk alanında bulunan İstanbul 15 Temmuz Demokrasi Otogarında
ruhsatsız faaliyet gösteren iş yerlerine idari yaptırımların uygulanması gerekmektedir.
BULGU 51: Kamu Kurum ve Kuruluşu Niteliğinde Olmayan Elektrik Dağıtım
Şirketine İdare Taşınmazlarının Tahsis Edilmesi
İdare, mülkiyetinde bulunan muhtelif taşınmazlarını, kamu kurumu ve kuruluşu
niteliğinde olmayan Anadolu ve Avrupa yakası özel elektrik dağıtım şirketlerince kullanılmak
üzere, trafo inşası sebebiyle Türkiye Elektrik Dağıtım AŞ’ye (TEDAŞ) tahsis etmiştir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Taşınmaz tahsisi” başlıklı
47’nci maddesinde; kamu idarelerinin, kanunlarında belirtilen kamu hizmetlerini yerine
getirebilmek için mülkiyetlerindeki taşınmazlarla Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerleri,
birbirlerine ve köy tüzel kişiliklerine bedelsiz olarak tahsis edebilecekleri ifade edilmiş ve aynı
maddenin son fıkrasında “Kanunlardaki özel hükümler saklıdır.” hükmü ile de kendi
mevzuatında taşınmaz tahsisi ile ilgili hüküm bulunan kamu idarelerinin ilgili mevzuatına göre
taşınmaz tahsisi yapabilmelerine olanak sağlanmıştır.
Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Tahsis ve Devri Hakkında Yönetmelik’in 3’üncü
maddesine göre kamu idaresi; “tahsis açısından, Yönetmelik ekindeki idareler ile kendilerine
tahsis yapılması açısından köy tüzel kişiliklerini; devir açısından, Yönetmelik ekindeki
idarelerden, düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç, diğer idareleri” şeklinde
tanımlanmıştır. Dolayısıyla mevzuata uygun bir tahsis işleminden söz edilebilmesi için gerek
taşınmazı tahsis edecek olan idarenin gerekse kendisine taşınmaz tahsis edilecek kurum ve
kuruluşun kamu idaresi olması gerekmektedir.
Belediyelerde taşınmaz tahsisi 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun ilgili hükümleri
doğrultusunda gerçekleştirilmektedir. Kanun’un “Diğer kuruluşlarla ilişkiler” başlıklı 75’inci
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 203
maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde; belediyelerin, görev ve sorumluluk alanlarına giren
konularda, kendilerine ait taşınmazları, aslî görev ve hizmetlerinde kullanılmak üzere bedelli
veya bedelsiz olarak mahallî idareler ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına devredebileceği
veya süresi yirmibeş yılı geçmemek üzere tahsis edebileceği ifade edilmiştir.
İdarenin hesap ve işlemleri incelendiğinde, Büyükşehir Belediyesinin söz konusu
Kanun hükmüne istinaden, mülkiyetinde bulunan muhtelif taşınmazlarından 11 tanesini
doğrudan TEDAŞ’a tahsis ettiği tespit edilmiştir.
TEDAŞ, 02.04.2004 tarihli ve 2004/22 sayılı Özelleştirme Yüksek Kurulu Kararı ile
özelleştirme kapsam ve programına alınmıştır. Dağıtım bölgeleri yeniden belirlenerek, Türkiye
21 dağıtım bölgesine ayrılmış ve 2013 yılı itibariyle şirketlerle TEDAŞ arasındaki hisse devri
sözleşmeleri tamamlanmıştır. Kısacası elektrik dağıtım hizmeti özelleştirilerek özel firmalar
tarafından sağlanmaya başlanmıştır. Böylece TEDAŞ’ın elektrik dağıtım sektöründeki hizmet
görevi sona ermiş ve TEDAŞ, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun Geçici 6’ncı maddesi
hükümleri, Aydınlatma Yönetmeliği ve Aydınlatma Tebliği hükümlerine göre genel aydınlatma
giderlerinin ödenmesine aracılık eden ve denetimlerini yapan anonim şirket şeklindeki bir
kuruluş olarak faaliyetlerini sürdürmektedir.
TEDAŞ’ın bir kamu kuruluşu olarak değerlendirilip tahsisin, taşınmazları fiilen
kullanan özel elektrik dağıtım şirketleri yerine TEDAŞ adına yapılması, söz konusu uygulamayı
5393 sayılı Kanun’un 75’inci maddesine uygun hale getirmemektedir. Zira yukarıda da ifade
edildiği üzere, elektrik dağıtım hizmetleri artık özel şirketler tarafından yerine getirilmektedir.
Özel elektrik dağıtım şirketlerinin, özel hukuk tüzel kişisi olduğu, kamu kurum ve kuruluşu
olmadığı açıktır. TEDAŞ’ın da 5018 sayılı Kanun kapsamında bir kuruluş olmadığı; 6446 sayılı
Kanun, 233 sayılı KHK, 399 sayılı KHK ve Ana Statü hükümleri saklı kalmak üzere özel hukuk
hükümlerine tabi anonim şirket olduğu da göz önüne alındığında kamu kurum ve kuruluşu
olarak değerlendirilemeyeceği düşünülmektedir.
Tablo 28: TEDAŞ’a Tahsis Edilen Taşınmazlar
İlçe Mahalle Ada Parsel
Tahsis
Edilen
Taşınmazın
Cinsi
Varsa Tahsis
Bedeli
Tahsis
Başlangıç
Tarihi
Tahsis
Süresi
Tahsis
Bitiş
Tarihi
Sultangazi Cebeci 6385 4 Ve 10 Arsa
16.092,6 TL
Bedelle 06.11.2019 25 Yıl 06.11.2044
Tuzla Aydınlı 3733 Arsa 1 TL Bedelle 22.01.2020 25 Yıl 22.01.2045
Kartal 1053 8 Güney KMS Arsa 1 TL Bedelle 18.03.2020 25 Yıl 18.03.2045
Bağcılar Bağcılar
1928 ve
1930+KMS Arsa 1 TL Bedelle 18.03.2020 25 Yıl 18.03.2045
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 204
Bahçelievler Kocasinan 14481 Arsa 1 TL Bedelle 18.03.2020 25 Yıl 18.03.2045
Sultangazi 50. Yıl 2615 11 Arsa 1 TL Bedelle 18.03.2020 25 Yıl 18.03.2045
Gaziosmanpaşa Küçükköy 5608 2 Arsa 1 TL Bedelle 03.06.2020 25 Yıl 03.06.2045
Kâğıthane Talatpaşa 2277 7+KMS Arsa 1 TL Bedelle 03.06.2020 25 Yıl 03.06.2045
Büyükçekmece 415
1+Kuzey
KMS 1 TL Bedelle 19.10.2020 25 Yıl 19.10.2045
Gaziosmanpaşa Küçükköy 3033 1 Arsa 1 TL Bedelle 19.10.2020 25 Yıl 19.10.2045
Eyüpsultan Gümüşsuyu 42 18 Arsa 1 TL Bedelle 19.10.2020 25 Yıl 19.10.2045
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında İdare tarafından; geçmiş yıllardaki
Sayıştay denetim raporlarına istinaden enerji dağıtım firmalarına TEDAŞ adına tahsis işlemi
yürütülmediği, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’nun 4’üncü maddesi uyarınca irtifak hakkı
tesis edildiği, 1 TL bedel üzerinden verilen irtifak haklarının Belediye tarafından imalatı yapılan
projelere enerji verilebilmesi için verildiği, aksi takdirde tesise enerji alınamayacağı, kabul
işlemlerinin yapılamayacağı ve bu tesislerin kamu kullanımına açılmasının aksayacağı, özel
mülkiyete konu projelerle ilgili trafo talepleri için ise rayiç bedel tespitinin yapılarak 1 TL iz
bedeli üzerinden irtifak hakkı verilmediği ifade edilmiştir.
Ancak; irtifak hakları, bir taşınmaz üzerinde yararlanmaya ve kullanıma rıza göstermeyi
veya mülkiyete ilişkin bazı hakların kullanılmasından vazgeçmeyi kapsayan ve diğer bir
taşınmaz veya kişi lehine aynî hak olarak kurulan yükümlülüklerdir. Bu haklar, malikine
mülkiyet hakkının sağladığı bazı yetkileri kullanmaktan kaçınma veya yararlanana taşınmaz
malikinin yüklü taşınmazı belirli şekilde kullanmasına katlanma olanağı tanımaktadır.
2942 sayılı Kanun’un “İrtifak hakkı kurulması” başlıklı 4’üncü maddesinin birinci
fıkrasında, taşınmaz malın mülkiyetinin kamulaştırılması yerine, amaç için yeterli olduğu
takdirde taşınmaz malın belirli kesimi, yüksekliği, derinliği veya kaynak üzerinde kamulaştırma
yoluyla irtifak hakkı kurulabileceği hüküm altına alınmıştır.
Bununla birlikte, 2886 sayılı Devlet İhale Kanun’unda kapsama dâhil İdarelerin; alım,
satım, hizmet, yapım, kira, trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve taşıma işlerinin bu
Kanun’da yazılı hükümlere göre yürütüleceği hüküm altına alınmıştır.
2886 sayılı Kanun’da, mülkiyetin gayri ayni hak tesislerinden biri olan irtifak haklarının,
4721 sayılı Türk Medeni Kanunu’nun ilgili maddelerinde gösterilmiş işlemleri ifade ettiği
belirtilmiştir. 4721 sayılı Kanun’da irtifak hakları; intifa hakkı, oturma hakkı, üst hakkı, kaynak
hakkı ve diğer irtifak hakları olarak sayılmıştır. Ayrıca 4721 sayılı Kanun’un 780’inci
maddesinde, irtifak hakkının kurulması için tapu kütüğüne tescilin şart olduğu hüküm altına
alınmıştır. 2886 sayılı Kanun’da, yukarıdaki hüküm ve irtifak haklarının Kanun’da gösterilen
ihale usulleriyle tesis edileceğine ilişkin düzenlemeler bulunmaktadır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 205
Buna rağmen İdare, bulguda bahsi geçen taşınmazlar üzerinde 2886 ve 4721 sayılı
Kanun esaslarına uygun irtifak hakları tesis etmeyerek tahsis işlemi uygulamasında
bulunmuştur. Bulgu konusu taşınmazların, İstanbul Büyükşehir Belediyesi Emlak Yönetimi
Daire Başkanlığı tarafından İdarenin tahsis ettiği taşınmazlar listesinde yer alması konuyu
doğrular niteliktedir.
Bu itibarla; ne özel elektrik dağıtım şirketleri ne de adına tahsis yapılan TEDAŞ, tahsis
yapılabilecek kamu kurum ve kuruluşu olduğundan adı geçen Kuruluşa yapılan ve yukarıdaki
tabloda detayları gösterilen taşınmaz tahsislerinin iptal edilip 2886 ve 4721 sayılı Kanunlara
uygun irtifak haklarının tesis edilmesi İdare yararına olacaktır.
BULGU 52: Sayıştay Denetim Raporunun Belediye Meclisinde Görüşülmemesi
2019 Sayıştay Denetim Raporu dâhil bugüne kadar İdareye gönderilen Sayıştay
Denetim Raporları bilgi ve gereğinin yapılması için İstanbul Büyükşehir Belediyesi Meclisine
sunulmamış ve dolayısıyla denetim sonuçları hakkında Meclis bilgilendirilmemiştir
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun “Denetimin amacı” başlıklı 34’üncü maddesinde;
bütçe hakkının gereği olarak kamu idarelerinin faaliyet sonuçları hakkında Türkiye Büyük
Millet Meclisine ve kamuoyuna güvenilir ve yeterli bilgi sunulmasının denetimin amaçlarından
olduğu ifade edilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Denetimin kapsamı ve türleri” başlıklı 55’inci
maddesinde ise, belediyelerde iç ve dış denetimlerin yapılacağı ve denetimlere ilişkin
sonuçların kamuoyuna açıklanarak meclisin bilgisine sunulacağı hüküm altına alınmıştır.
Sayıştay Denetim Yönetmeliği’nin “Denetim raporları” başlıklı 35’inci maddesinde de
“(6) Rapor Değerlendirme Kurulunca merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal
güvenlik kurumlarına ilişkin görüş verilen denetim raporları Dış Denetim Genel
Değerlendirme Raporu ile birlikte Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur ve bilgi ve gereği
için ilgili kamu idarelerine gönderilir. Kurulca görüş verilen mahalli idarelere ait denetim
raporları ilgili mahalli idarelerin meclislerine bilgi ve gereği için gönderilir.” denilmiştir.
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine göre, mahalli idarelerin denetimleri
sonucunda düzenlenen denetim raporları, denetim sonucundan bilgi edinmeleri ve gereğini
yapabilmeleri için mahalli idarelerin meclislerine gönderilmesi gerekmektedir.
Uygulamada ise 2019 yılı ve önceki yıllara ait Sayıştay Denetim Raporlarının bilgi ve
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 206
gereğinin yapılması maksadıyla İstanbul Büyükşehir Belediyesi Meclisine sunulmadığı tespit
edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; Sayıştay Denetim
Raporlarının her yıl Faaliyet Raporu ile birlikte Büyükşehir Belediye Meclisinin bilgisine
sunulduğu ifade edilmişse de, İBB Meclis Müdürlüğünden alınan bilgilere göre, denetim
raporlarının görüşüldüğüne dair resmi bir tutanak, gündem maddesi veya belge mevcut değildir.
Bu itibarla, mevzuat hükümleri doğrultusunda Sayıştay Denetim Raporunun Belediye
Meclisine sunulması, gündeme alınması ve rapor maddelerinin görüşüldüğünün tutanaklarda
yer alması gerekmektedir.
BULGU 53: Sosyal Tesislere İlişkin Mevzuatın Gerektirdiği Bazı İşlemlerin
Yapılmaması
İdareye ait sosyal tesislere ilişkin olarak mevzuatın gerektirdiği bazı işlemler
yapılmamış ve hazırlanması gereken bazı raporlar düzenlenmemiştir.
5216 sayılı Kanun’un “Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin görev ve sorumlulukları”
başlıklı 7’nci maddesine göre büyükşehir belediyelerince sosyal tesisler kurulup
işletilebilmektedir.
Hazine ve Maliye Bakanlığınca yayımlanan 2020/1 sayılı Kamu Sosyal Tesislerine
İlişkin Tebliğ’in “Ortak Hususlar” başlıklı 7’nci maddesindeki “(23) Kurum amirleri bizzat ya
da denetim elemanları marifetiyle sosyal tesislerin işlemlerini, defter ve belgelerini zaman
zaman ve her halükarda yıl sonlarında denetler. Düzenlenecek denetim raporları kurumlarda
muhafaza edilir.” hükmü uyarınca sosyal tesislerin yıl sonlarında İdarece denetimi zorunlu
kılınmıştır. Söz konusu hükümlere 2018 ve 2019 yılı Tebliğlerinde de yer verilmiştir. Ayrıca
2020/1 no.lu Tebliğ’in 7’nci maddesinde; “Bu Tebliğde belirtilen esasların yanı
sıra, 7/7/2017 tarihli ve 30117 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kamu Sosyal Tesislerinin
İşletilmesine İlişkin Tebliğ (Sayı: 2017-6)’in uygulanmasına da devam olunur.” düzenlemesi
de yer almaktadır.
Belediyeler her iki tebliğin düzenlemelerine tabi olup sosyal tesislerle ilgili işlemlerin
söz konusu tebliğlerin hükümlerine göre yürütülmesi gerekmektedir.
2017/6 sayılı Kamu Sosyal Tesislerinin İşletilmesine İlişkin Tebliğ’in 5’inci
maddesinde ise;
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 207
“Kapsam dahilindeki idareler, bu Tebliğin amacı doğrultusunda aşağıdaki tedbirleri
almakla yükümlüdürler:
d) Sosyal tesislerin bakım ve onarımlarının yaptırılabilmesini sağlamak amacıyla, bu
tesislerden yıl içinde elde edilen gelirlerin brüt tutarının % 5’inden az olmamak üzere ayrılacak
tutarlar ayrı bir hesapta tutularak söz konusu ihtiyaçlar için harcanır. Bu hesaptan yapılacak
harcamalarda, hizmetin sunumu açısından ihtiyaç duyulan döşeme ve demirbaş alımlarında
Başbakanlık ve/veya Bakanlıkça çıkarılmış veya çıkarılacak olan tasarruf genelgesi, talimat ve
tebliğlere uyulur.
h) Her bir sosyal tesis yöneticisi tarafından Faaliyet Sonuçları Değerlendirme Raporu
hazırlanarak takip eden yılın Şubat ayı sonuna kadar tesisin bağlı olduğu birim yöneticisine
gönderilir. Bu raporlar birim yöneticisi tarafından konsolide edilerek Mart ayı sonuna kadar
üst yöneticinin bilgisine sunulur ve kurumun internet sayfasında kamuoyu ile paylaşılır.”
denilmektedir.
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; İBB Sosyal Tesislerinin her yıl
sonu itibariyle söz konusu tebliğlerde belirtilen şekilde denetlenmediği, herhangi bir rapor
hazırlanmadığı, brüt satışlardan bakım onarım için yapılacak %5’lik kesintinin yapılmadığı, her
bir sosyal tesis için hazırlanması gereken Faaliyet Sonuçları Değerlendirme Raporunun ve buna
ilişkin konsolide raporun çıkarılmadığı tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; sosyal tesis hesaplarının
hizmet alımı kapsamında mali müşavir ve İşletmeler Şube Müdürlüğü uhdesindeki Denetim
Şefliği tarafından çeşitli süreçlerle incelendiği, sosyal tesislerin bakım ve onarımlarının
yapılması için gelirin %5’inin ilgili hesaplara aktarılması yerine mevcut uygulamanın daha
ekonomik olduğu, tadilat ve yedek parça alımlarının çeşitli ihaleler ile gerçekleştirildiği, bu
uygulamanın kamu kaynağının kullanılması açısından etkin ve verimli olduğu, bulgu
doğrultusunda Faaliyet Sonuçları Değerlendirme Raporunun hazırlanarak mevzuatın
gerektirdiği diğer işlemlerin yapılacağı ifade edilmiştir.
İdare tarafından, çeşitli denetimlerin yapıldığı ifade edilse de; Sosyal Tesislere ilişkin
önemli bir mevzuat metni olan ve her yıl yayımlanan Kamu Sosyal Tesislerine İlişkin Tebliğ
hükümlerinde yer verilen denetimin yapılması ve buna ilişkin raporların ihtiyaç halinde ibraz
edilmesi gerekmektedir. Dolayısıyla çeşitli denetimlerin yapılıyor olması mevzuatla zorunlu
görülen denetime engel değildir ve İdarenin bu konuda bir takdir yetkisi de yoktur. Ayrıca
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 208
%5’lik kesinti yerine mevcut uygulamanın daha ekonomik olduğu ifade edilmişse de, söz
konusu kesinti ve öngörülen işlem mevzuat hükmüdür ve buna göre hareket edilmesi
gerekmektedir. Çeşitli ihaleler ile alımların yapılması ve ihtiyaçların bu şekilde karşılanması
%5’lik kesintiye engel teşkil etmemektedir. Söz konusu kesintinin özel bir hesapta tutulması ve
bakım onarım, tadilat gibi harcamaların bu hesaptan harcanması sosyal tesislerin giderlerine
ilişkin şeffaflığı artıracak ve mali disiplini sağlamaya yardımcı olacaktır.
İlgili mevzuat hükümleri gereğince, İdare sosyal tesislerinin denetiminin yapılması ve
diğer yükümlülüklerin mevzuat uyarınca eksiksiz yerine getirilmesi gerekmektedir.
BULGU 54: Millî Eğitim Bakanlığına Bağlı Resmî Eğitim Kurumlarında Görev
Yapan Bazı Öğretmenlerin Spor Tesislerinin İşletilmesi İşi Hizmet Alımı İhalesi
Kapsamında İdarenin Spor Tesislerinde Çalıştırılması
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tabi olarak devlet okullarında öğretmenlik
yapan personel, ders dışı zamanlarda, hizmet alımı ihalesi kapsamında spor tesislerinde eğitmen
olarak çalıştırılmış ve kendilerine ihale kapsamında öngörülen ödemeler yapılmıştır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun; “Ticaret ve diğer kazanç getirici faaliyetlerde
bulunma yasağı” başlıklı 28’inci maddesinde;
“Memurlar Türk Ticaret Kanununa göre (Tacir) veya (Esnaf) sayılmalarını
gerektirecek bir faaliyette bulunamaz, ticaret ve sanayi müesseselerinde görev alamaz…
Memurlar, mesleki faaliyette veya serbest meslek icrasında bulunmak üzere ofis, büro,
muayenehane ve benzeri yerler açamaz; gerçek kişilere, özel hukuk tüzel kişilerine veya kamu
kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına ait herhangi bir iş yerinde veya vakıf yükseköğretim
kurumlarında çalışamaz.”
Kanun’un 89’uncu maddesinde de;
“Her derecedeki eğitim ve öğretim kurumları ile Üniversite ve Akademi (Askeri
Akademiler dahil), okul, kurs veya yaygın eğitim yapan kurumlarda ve benzeri kuruluşlarda
öğretmen veya öğretim üyesi bulunmaması halinde öğretmenlere, öğretim üyelerine veya diğer
memurlara veyahut açıktan atanacaklara ücret ile ek ders görevi verilebilir.
Ücretle okutulacak ders saatlerinin sayısı, ders görevi alacakların nitelikleri ve diğer
hususlar Cumhurbaşkanı kararı ile tespit olunur.” denilmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 209
Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerine göre, 657 sayılı Kanun’a tabi devlet
memurlarının başka bir yerde çalışmaları ve kazanç temin etmeleri mümkün bulunmamaktadır.
Öğretmenlere, ancak eğitim ve öğretim kurumlarında ek ders görevi verilebileceğinden,
herhangi bir gerçek veya özel tüzel kişilikte ders görevi verilebilmesi de uygun
bulunmamaktadır.
İstanbul Büyükşehir Belediyesi ile İstanbul Valiliği (İl Milli Eğitim Müdürlüğü)
arasında kapalı okul spor salonlarının kullanılmasına ilişkin ortak hizmet protokolü imzalanmış,
protokol kapsamında Belediye tarafından yaptırılan spor salonlarında Milli Eğitim Bakanlığına
bağlı okulların öğrencilerine ve eğitim-öğretim yılı içerisinde ve/veya okul ders saatleri dışında
üçüncü kişilere kullandırılmasına ilişkin hususlar belirlenmiştir. Söz konusu protokolde; çevre
halkına verilecek hizmetler için okul idaresi marifetiyle her okul spor salonunda yeteri kadar
görevlendirilecek eğitmenlerin ücretlerinin İstanbul Büyükşehir Belediyesi tarafından
yapılacak hizmet alımı kapsamında, eğitmen gideri olarak belirlenen saat ücreti üzerinden
ödeneceği hüküm altına alınmıştır.
2018/595166 ihale kayıt numaralı 2019 Yılı İstanbul Büyükşehir Belediyesine Ait Spor
Tesislerinin İşletilmesi ve Hazır Halde Bulundurulması Hizmet Alım İşi’nin teknik
şartnamesinde “Spor Eğitmeni 4” iş kalemi için aşağıdaki şekilde tarif yapılmıştır:
“İBB tarafından İstanbul genelinde yaptırılan okul spor salonlarının idare tarafından
belirlenen aylık yapılan programla, öncelikle eğitim ve öğretim saatleri dışında tatil ve bayram
günlerinde öğrencilere ve çevre halkına spor yaptıracak olan Üniversitelerin Beden Eğitimi ve
Spor Yüksek Okulu bölümlerinden mezun olmuş veya ilgili spor federasyonundan onaylı
diploması olan; Brüt asgari ücretin % 82 fazlasının, iş kanununa göre aylık çalışma saati olan
225 saat’e bölümü sonucunda elde edilecek ücretten saatlik işveren payı çıkarılarak bulunan
tutar, tüm vergiler dahil ders saat ücreti olarak kabul edilecektir. Bahse konu eğitmenler işe
başlama tarihinden sözleşme bitim tarihine kadar toplam 65.000 saat eğitim hizmeti
vereceklerdir.”
İdare uygulamasında spor tesislerinin işletilmesi işi ihale edilmekte ve her türlü gideri
ile karı veya zararı Belediyeye ait olmak üzere spor tesisleri yüklenici firma tarafından
işletilmektedir. Diğer bir ifadeyle, spor tesislerinin her türlü mal ve hizmet temini bedelleri
İdare bütçesinden karşılanmaktadır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 210
Spor tesislerinin işletilmesinde spor eğitmeni olarak çalıştırılan 657 sayılı Kanun’a tabi
öğretmenler için yükleniciye Belediye tarafından yalnızca çalışılan saat başına ihalede
belirlenen birim fiyata göre ödeme yapılmakta, herhangi bir sosyal güvenlik primi ödemesinde
bulunulmamaktadır. Yüklenici tarafından Belediyeden tahsil edilen bedellerden, teknik
şartnamede tarif edilen ders ücretleri ihale kapsamında çalıştırılan 657 sayılı Kanun’a tabi
öğretmenlere ödenmektedir.
Söz konusu uygulama, yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca hem ticaret ve
kazanç getirici faaliyet yasağına girmekte hem de özel hukuk hükümlerine tabi yüklenici
şirkette ek ders görevi verilebilmesi mümkün bulunmamaktadır. 657 sayılı Kanun’a tabi bir
memurun, herhangi bir şirket bünyesinde sosyal sigorta tescili yapılarak veya yapılmaksızın
çalıştırılması, çalışmalarının karşılığında belirlenen tutarlarda kazanç temin edilmesi mevzuat
hükümlerine aykırılık teşkil etmektedir. Protokolde yer alan, okul idaresi marifetiyle her okul
spor salonunda yeteri kadar görevlendirilecek eğitmenlerin ücretinin ihale kapsamında
ödeneceğine ilişkin düzenleme, 657 sayılı Kanun’a tabi olarak görev yapanların çalıştırılması
olarak yorumlanmamalıdır.
Öte yandan İdarenin de; eğitmen, usta öğretici veya öğretmen gibi personelin
istihdamında, 657 sayılı Kanun ve ilgili mevzuatı uyarınca belirlenmiş ikincil mevzuat ile ilgili
düzenlemelere tabi olduğu, hizmet alımı yoluyla bu düzenlemelerin bertaraf edilemeyeceği
hususu açıktır.
657 sayılı Kanun’a tabi öğretmenlerin söz konusu okullardaki spor tesislerinde yüklenici
şirketin personeli gibi görev yapmasına ilişkin uygulama 657 sayılı Kanun’da düzenlenen kazanç getirici
faaliyetlerde bulunma yasağına aykırılık teşkil etmektedir. Bu bakımdan izlenmesi gereken yöntem, spor
eğitmelerinin/öğretmelerin çalışması karşılığında yükleniciye ödeme yapılması değil, görev yapması
istenen öğretmenlerin Valilik kanalıyla görevlendirilerek ve Milli Eğitim Bakanlığı tarafından
yayımlanan “Ders Dışı Eğitim Çalışmalarına Dair Esaslar” Genelgesi kapsamında belirlenen
sınırlamalara da uyularak mevzuat hükümleri uyarınca ödenebilecek tutarların yine Belediye tarafından
Valilik aracılığı ile öğretmenlere ulaştırılmasıdır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdaresi tarafından; bundan sonraki hizmet
alımlarında öneri doğrultusunda işlem yapılacağı belirtilmiştir.
Netice olarak; gerek protokol hükümlerinin gerekse de mevcut uygulamanın 657 sayılı
Kanun hükümlerine uygun hale getirilmesi gerekmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 211
BULGU 55: KİPTAŞ ile Yapılan Protokole İstinaden İdareye Devredilmesi
Gereken Taşınmazların Bazılarının Henüz Devredilmemiş Olması
Belediye iştirak şirketlerinden KİPTAŞ ile yapılan protokole göre KİPTAŞ’ın konut
projesinin yer aldığı bölgenin alt yapı tesislerinin İstanbul Büyükşehir Belediyesi tarafından
yapılması karşılığında belediyeye devredilmesi gereken taşınmazlardan 4 tanesinin devri henüz
gerçekleştirilmemiştir.
Mülkiyeti KİPTAŞ’a ait Çatalca ilçesi Ferhatpaşa mahallesinde bulunan 20 adet (toplam
163.880,54 m2) taşınmazın, KİPTAŞ tarafından söz konusu mahallede gerçekleştirilecek
sosyal konut projesinin yer aldığı bölgenin alt yapı tesislerinin İstanbul Büyükşehir Belediyesi
tarafından proje ile uyumlu bir süre içinde yapılması şartıyla, Belediyeye bağışlanmasına ilişkin
hususları düzenlemek üzere, 18.09.2015 tarihli ve 1460 sayılı Büyükşehir Belediye Meclisi
Kararı’na istinaden 11.07.2016 tarihinde 3 yıl süreli protokol imzalanmıştır. Söz konusu
protokolün süresi 11.07.2019 tarihinde sona ermiş olduğundan protokolün yürürlüğü de sona
ermiştir.
Mezkûr protokolün 4’üncü maddesinde; KİPTAŞ’ın, mülkiyeti kendisine ait olan ve
protokole ekli listede belirtilen 20 adet taşınmazını, protokolün imzalanmasını takiben 3 ay
içerisinde şartlı bağış yapılması suretiyle İstanbul Büyükşehir Belediyesine bedelsiz olarak
devredeceği, İstanbul Büyükşehir Belediyesinin ise protokole konu sosyal konut projesinin yer
aldığı bölgenin yol inşaatları, enerji nakil hatları, Telekom, atıksu ve yağmursuyu hatları gibi
yol ve altyapı tesislerini inşa edeceği belirtilmiştir.
Bununla birlikte, protokolde taahhütlerin yerine getirilmemesi halinde ise, Belediyeye
devredilen taşınmazların mülkiyetinin yeniden KİPTAŞ’A devredileceği hüküm altına
alınmıştır.
İdare, protokol hükümlerinin kendisine yüklemiş olduğu yol ve alt yapı çalışmalarını
yapmış ve toplamda 68.764.135,36 TL tutarında imalat gerçekleştirmiştir.
KİPTAŞ ise sözleşmenin yürürlüğe girmesini takip eden 3 ay içerisinde devretmesi
gereken 20 adet taşınmazın bedelsiz devrini gerçekleştirmemiş, taşınmazlardan 13’ünün devrini
2017 yılında, 3’ünün devrini ise protokolün yürürlüğü sona erdikten sonra 2020 yılı içerisinde
gerçekleştirmiştir. Bununla birlikte halen devri gerçekleşmemiş 4 adet taşınmaz bulunmaktadır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 212
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; bulgu doğrultusunda
konunun çözüme kavuşturulmasına yönelik KİPTAŞ Genel Müdürlüğü ile ek protokol
çalışmalarının başlatıldığı belirtilmiştir.
Sonuç olarak, yürürlüğünü sürdüren bulgu konusu protokol hükümlerinin uygulanarak
taşınmaz devirlerinin tamamlanması veya İdare değerlendirmesinde belirtilen ek protokol
yapılması çalışmalarının tamamlanarak sorunun çözüme kavuşturulması açısından gerekli takip
ve yazışmaların yapılması gerekmektedir.
BULGU 56: Park, Yeşil Alan ve Kamu Bahçelerinin Yapım ve Onarım İşinde İhale
Mevzuatına Uygun İşlem Tesis Edilmemesi
İdare tarafından ihalesi yapılarak 122.335.252,66 TL + KDV bedelle sözleşmesi
imzalanan, 2020/406436 ihale kayıt numaralı İstanbul Geneli Park Yeşil Alan ve Kamu
Bahçelerinde Yapım ve Onarım İşine ilişkin ihale dokümanında istenilen belgelerde rekabeti
engelleyici hususlara yer verilmiş, ayrıca sözleşme imzalanmadan önce aranması gereken alt
yüklenici listesi İdarece onaylanmadan sözleşme imzalanmıştır.
a) Yeterlik Kriteri Olarak İstenen Belgenin Rekabeti Engelleyici Nitelikte Olması
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinde;
“İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi,
güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında
karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.” denilmiştir.
Bahsi geçen ihaleye ait ilanın 4’üncü ve idari şartnamenin 7’nci maddesi incelendiğinde,
ihaleye katılabilmek için gereken belgeler ve yeterlik kriterleri arasında; “İlgili kurum
tarafından düzenlenmiş, ihale tarihi itibariyle geçerliliği olan Hafriyat Toprağından Bitkisel
Toprak Geri Kazanım Tesisi İzin Belgesi”ne yer verildiği görülmektedir.
Söz konusu belgenin muhteviyatı konusunda, belgeyi veren İBB Çevre Koruma
Müdürlüğünden alınan bilgiler ışığında şu sonuçlara ulaşılmıştır:
– Hafriyat Toprağından Bitkisel Toprak Geri Kazanım Tesisi İzin Belgesi, Hafriyat
Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği’ne göre verilmiştir.
– Bu izinler “Hafriyat Toprağı ve İnşaat/Yıkıntı Atıkları İnceleme Kurulu” kararına göre
Yönetmelik’in 38’inci maddesine göre verilmiş olup Yönetmelik’in “Depolama Tesislerine İzin
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 213
Verilmesi ve İptali” başlıklı 38’inci maddesi, 26.03.2010 tarihli ve 27533 sayılı Resmi
Gazete’de yayımlanan Atıkların Düzenli Depolanmasına Dair Yönetmelik ile 01.04.2010
tarihinden itibaren yürürlükten kaldırılmıştır. 2010 yılında Yönetmelik’te yapılan bu değişiklik
sonrasında ise, geri kazanım tesislerine izin verme yetkisi tam anlamıyla açıklığa
kavuşturulmamıştır.
– Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği’ne göre;
26.03.2010 tarihli değişikliğe kadar olan süreçte Bitkisel Toprak Geri Kazanım Tesis İzin
Belgesi, Büyükşehir Belediyesince verilmiştir. Bu tarihe kadar düzenlenen iki belgeyi de
İdarenin iştiraki olan ve ihaleyi kazanan yüklenici almıştır.
– 2010’dan sonra da İBB tarafından verilen başka bir izin olmamakla birlikte söz konusu
belge şu şekilde sağlanmaktadır: İlçe Belediyesi ve ilgili kurumlardan faaliyet konusuna göre
alınan “çalışma ruhsatı” ile birlikte İBB’den alınan “geçici depolama izni” 2010 yılından önce
verilen “Geri Kazanım Tesis İzni” hüviyetinde olmaktadır. “Geçici depolama izni” tesise
getirilen hafriyat kaynaklı toprağın o alanda biriktirilmesi ile ilgili bir izin olup çalışma ruhsatı
da biriktirilen toprağın tesiste işlenmesi için kurulan ekipmanlar için verilmiş bir izindir.
Söz konusu mevzuat düzenlemeleri ve yapılan açıklamalardan anlaşılacağı üzere;
İdarece yapılan söz konusu ihalede sadece ihaleyi kazanan firmanın sahip olduğu bir belgenin
istenmesi; temel ilkelerden olan rekabet, saydamlık, eşit muamele ve ihtiyaçların uygun
şartlarla ve zamanında karşılanmasına aykırılık teşkil etmektedir. Ayrıca teklifi daha düşük
olmasına rağmen ihale komisyonu tarafından fiyat dışı unsurların değerlendirilmesi suretiyle
ihaleden elenmiş olan firmanın elenme gerekçesinde; Yönetmelik’e uygun olarak Hafriyat
Toprağından Bitkisel Toprak Geri Kazanım Tesisi İzin Belgesini İBB’den almadığı, sadece ilçe
belediyesinden çalışma ruhsatı aldığı, alınan belgenin bahsi geçen Yönetmelik’e ve eki
belgelere uygun olmadığı ifade edilmiştir. Ancak İBB’nin ilgili belgeyi vermekle yükümlü
birimi, yukarıda açıklandığı üzere; 2010’daki değişiklikten sonra böyle bir belge
vermemektedir. Dolayısıyla ihale komisyonunun yaptığı değerlendirme isabetli olmamıştır.
Yönetmelik’te yer alan belgenin artık verilmediği, daha önce belgeyi veren İdare tarafından
bizzat açıklanmaktadır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; ihaleye teklif veren
isteklilerden sadece ikisinin belgelerinin eksiksiz olduğu, belgeleri uygun olan bu iki isteklinin
tekliflerinin İdari Şartname’nin 35’inci maddesine göre değerlendirildiği, teklifi daha avantajlı
olan firma tarafından “Hafriyat Toprağından Bitkisel Toprak Geri Kazanım Tesisi İzin Belgesi”
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 214
sunulması gerekirken, İlçe Belediyesi tarafından düzenlenen “İşyeri Açma Ve Çalışma Ruhsatı
Belgesi” ibraz edildiğinden uygun olmadığı ve söz konusu belgenin Büyükşehir Belediyesi
tarafından düzenlenmesi gerekirken İlçe Belediyesi tarafından düzenlendiği ve yukarıda adı
geçen Yönetmelik’in ekinde bulunan standart formun içeriğinde yer alan pek çok bilginin
olmadığı, dolayısıyla ibraz edilen belgenin standart forma göre düzenlenmediğinden isteklinin
teklifinin değerlendirme dışı bırakıldığı, teklifin değerlendirme dışı bırakılması gerekçelerinden
biri olan (…Büyükşehir Belediyesi tarafından düzenlenmesi gerekirken…) ifadede asıl
anlatılmak veya ifade edilmek istenen konunun; söz konusu İş yeri Açma ve Çalışma
Ruhsatının tek başına yeterli olmadığı, bu belge ile birlikte İstanbul Büyükşehir Belediyesinden
Hafriyat Toprağı Geçici Depolama Alanı İzni alınması gerektiği ve depolama izni olmadan
firmanın herhangi bir imalat yapabilmesinin mümkün olmadığı, İhale Komisyon Kararına 10
günlük itiraz süresi boyunca herhangi bir itiraz olmadığı, tüm bu şartlar altında ihale şartlarını
yerine getirmeyen bir istekliye ihale verilmesi ihale mevzuatına aykırılık teşkil edeceğinden
ihalenin geçerli tek teklif sahibi olan istekli üzerinde bırakıldığı ifade edilmiştir.
İdare değerlendirmesinde, söz konusu belgenin standart forma göre düzenlenmediği
ifade edilmişse de; belgenin hangi idare tarafından verileceği konusunda tereddütlerin olduğu
ve bu yüzden iki belgenin birlikte sunulması ile İdari Şartname’deki belgenin sağlandığı
bulguda anlatılmıştır. Dolayısıyla muhteviyatı konusunda tereddütlerin olduğu bir belgenin
İdare tarafından Şartnameye yazılması katılımcı sayısını ve ihale sonucunu etkileyecek bir
durumdur. İstekliler açısından bakıldığında, ihale tarihi itibariyle verilmeyen bir belge (Bitkisel
Toprak Geri Kazanım Tesis İzin Belgesi) yerine ilçe belediyesinden alınan işyeri açma ve
çalışma ruhsatı ve İBB’den alınan Hafriyat Toprağı Geçici Depolama Alanı İzni’nin birlikte bu
belge yerine geçeceği ihale dokümanlarından anlaşılamadığından rekabeti zedeleyecek bir
durum ortaya çıkacaktır. Ayrıca söz konusu elenen istekli tarafından İhale Komisyonu Kararına
bir itiraz olmadığı ifade edilmişse de, birçok firma tarafından ihale ilanında da yer alan bahsi
geçen belgenin haksız rekabete neden olacağı konusunda itirazların yapıldığı görülmüştür.
Sonuç olarak, ihale sürecinde istenilen belgelerde rekabeti ve eşit muameleyi
engelleyecek hususlara yer verilmemesi, ihale komisyonu kararlarında elenen firmalara ilişkin
değerlendirmenin mevzuata uygun yapılması gerekmektedir.
b) Alt Yüklenici Listesi İdarece Onaylanmadan Sözleşme İmzalanması
İşe ait İdari Şartnamenin “Alt yükleniciler” başlıklı 18’inci maddesinde; “İhale konusu
işte idarenin onayı ile alt yüklenici çalıştırılabilir. Ancak işin tamamı alt yüklenicilere
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 215
yaptırılamaz. İstekliler, ihale konusu yapım işinde alt yüklenicilere yaptırmayı düşündükleri
işlere ait listeyi teklif ekinde vereceklerdir. İhalenin bu şekilde teklif veren istekli üzerinde
kalması durumunda isteklinin işe ait sözleşme imzalanmadan önce alt yüklenicilerin listesini
İdarenin onayına sunması gerekir. Bu durumda alt yüklenicilerin yaptıkları işlerle ilgili
sorumluluğu yüklenicinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.” denilerek alt yüklenici listesinin
sözleşme imzalanmadan önce İdare tarafından onaylanması gerektiği ifade edilmiştir. Yapılan
incelemede, ihaleye ilişkin alt yüklenici listesinin İdareye onay için sunulmadığı görülmüştür.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; Sözleşme Tasarısının son
maddesi olan “Diğer Hususlar Maddesi”nde; Alt Yüklenicilik Onayı başlığı altında; “4734
sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamında yer alan kamu şirketi gibi kuruluşların yüklenici olması
halinde; alt yüklenici onayları, bu kuruluşların yapacakları ihaleler sonuçlandıktan sonra
gerçekleştirilecektir.” ifadesinin yer aldığı, bu nedenle 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu
kapsamında yer alan kamu şirketi gibi kuruluşların yüklenici olması halinde; sözleşme öncesi
alt yüklenici listesinin idareye onay için sunulmasının mümkün olmadığı ifade edilmiştir.
Ancak, İhaleye ait Sözleşme’nin veya Tip Sözleşme’nin 8’inci maddesinde;
“Sözleşme, ekindeki ihale dokümanı ve diğer belgelerle bir bütündür, İdareyi ve
Yükleniciyi bağlar. Ancak, Sözleşme hükümleri ile ihale dokümanını oluşturan belgelerdeki
hükümler arasında çelişki veya farklılık olması halinde, ihale dokümanında yer alan hükümler
esas alınır.
8.2.1. İhale dokümanını oluşturan belgeler arasındaki öncelik sıralaması aşağıdaki
gibidir
1- Yapım İşleri Genel Şartnamesi
2- İdari Şartname,
3- Sözleşme Tasarısı,
4-Birim Fiyat Tarifleri ve cetveli,
5- Mahal Listesi,
6- Özel Teknik Şartname,
7- Genel Teknik Şartname,
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 216
8- Ön / Kesin Projeler,
9- Açıklamalar (varsa),
10- Diğer Ekler.” denilerek öncelik sıralaması belirlenmiştir. Dolayısıyla ihale konusu
İşe ait İdari Şartname’de yer alan ve yukarıda da yer verilen hükme göre, alt yüklenici listesinin
sözleşme imzalanmadan önce İdarenin onayına sunulması gerekmektedir. İdari Şartname’nin
öncelik sıralamasına göre sözleşmeden ve sözleşme tasarısından önce geldiği sıralamada
görülmektedir. Bu çerçevede İdari Şartname hükümlerine riayet edilmesi ve buna göre sürecin
yürütülmesi uygun olacaktır. Ayrıca sözleşme imzalanma sürecinde 4734 sayılı Kanun’un 5’inci
maddesinde sayılı eşit muamele ve diğer ilkeler çerçevesinde hareket edilmesi uygun olacaktır.
Sonuç olarak, sözleşmenin ihale dokümanında belirtilen hükümlere uygun olarak
imzalanması mevzuata uyarlı olacaktır.
BULGU 57: Sosyal Yardım Kapsamında Dağıtılmak Üzere Alınan Paketlenmiş
Sütlerin İhale Yapılmadan Kamu İhale Kanunu’nun İstisnaları Düzenleyen Hükmü
Hilafına Satın Alınması
İstanbul Büyükşehir Belediyesi Sosyal İşler ve Yardım Esasları Yönetmeliği
hükümlerine göre belirlenen ihtiyaç sahiplerine dağıtılmak üzere satın alınan birer litrelik
paketlenmiş haldeki sütler, 4734 sayılı Kanun’un istisna hükümlerinin yer aldığı 3’üncü
maddesinin (a) bendine göre ihalesiz olarak İstanbul İli Damızlık Sığır Yetiştiricileri Birliği
İktisadi İşletmesinden satın alınmıştır.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İstisnalar” başlıklı 3’üncü maddesinde;
“İstisnalar
“a) Kanun kapsamına giren kuruluşlarca, kuruluş amacı veya mevzuatı gereği işlemek,
değerlendirmek, iyileştirmek veya satmak üzere doğrudan üreticilerden veya ortaklarından
yapılan tarım veya hayvancılıkla ilgili ürün alımları ile 6831 sayılı Orman Kanunu gereğince
orman köyleri kalkındırma kooperatiflerinden ve köylülerden yapılacak hizmet alımları,
…
Ceza ve ihalelerden yasaklama hükümleri hariç bu Kanuna tâbi değildir.”
denilmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 217
Anılan Kanun’un görevlilerin ceza sorumluluğunun düzenlendiği 60’ncı maddesinin
son fıkrasında, “(Değişik üçüncü fıkra: 30/7/2003-4964/36 md.) 5 inci maddede belirtilen
ilkelere ve 62 nci maddede belirtilen kurallara aykırı olarak ihaleye çıkılmasına izin verenler
ve ihale yapanlar hakkında da yukarıda belirtilen müeyyideler uygulanır.” düzenlemesi yer
almıştır. Kanun’un 5’inci maddesinde ise, idarelerin, bu Kanun’a göre yapılacak ihalelerde;
saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini sağlamakla
sorumlu oldukları ifade edilmiştir.
İstisna hükümlerine göre yapılacak alımlarda, söz konusu temel ilkelerin hayata
geçirilebilmesi, yasak ve ceza hükümlerinin taraflarca göz önünde bulundurulabilmesi için,
öncelikle istisna kapsamındaki alımlar için bir usul ve esasın belirlenmesi, bu usul ve esasın da
şeffaflık gereğince yayımlanıp duyurulmuş olması gerekmektedir.
Öte yandan, Kanun’un 3’üncü maddesi (a) bendine göre alım yapılabilmesi için bentte
yer alan şartların mevcut olması gerekmektedir.
Öncelikle, doğrudan üreticilerden alım yapılabilecek olan mal, tarım ve hayvancılık
ürünleridir. Ürün ise çoğunlukla; doğadan elde edilen, üretilen yararlı şey, mahsul olarak
tanımlanabilir. Bu nedenle, doğrudan üreticilerin ürettiği ürünlerin, işlenip başka bir hale
dönüştürüldükten sonraki hali, işlenmiş ürün olduğundan, artık doğrudan üreticinin ürünü
olarak kabul edilemez. Bu nedenle, doğrudan üreticiden temin edilen sütün, bazı işlemlerden
geçirilip sterilize edilerek (UHT) paketlendikten sonraki hali, ürün olmaktan çıktığı gibi, bu
işlenmiş haldeki paketlenmiş sütün satıcısı da doğrudan ürün üreticisi kapsamından
çıkmaktadır.
İkinci olarak, alım yapacak kuruluşun; kuruluş amacı, o ürünün işlenmesi,
değerlendirilmesi, iyileştirilmesi veya satılması olmalıdır. Veya kuruluşun bu ürünleri işleme,
değerlendirme, iyileştirme veya satma işlemlerini yapmakla yasal olarak görevlendirilmiş
olması gerekmektedir. Belediyelerin kuruluş amacı, mahalli müşterek nitelikteki hizmetlerin
görülmesidir. Belediyeler, kuruluş amacı veya mevzuatı gereği, bir ürünün işlenmesi, farklı bir
ürün elde edilmesi veya satılması için kurulmamaktadır. Ancak, kanunla verilen görevlerinden
bazıları, gerek mal alımını gerekse ürün alımını gerekli veya zorunlu kılabilir. Bu gibi
durumlarda yapılacak alımlar; 4734 sayılı Kanun’un ihale usulleri ile yapılmak durumunda olup
kuruluş amacı ve mevzuatı gereğince işlemek değerlendirmek veya satmak olarak görülüp (3-
a) maddesi kapsamında değerlendirilemez. Örneğin, Belediyece, aşevi kurulması durumunda,
aşevinin yemek hazırlamak için ihtiyacı olan ürünleri, doğrudan üreticilerden Kanun’un (3-a)
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 218
maddesine göre istisna kapsamında temin etmesi mümkündür. Bu durumda, aşevinin kuruluş
amacının işlemek, değerlendirmek ve satmak olduğu tartışmasız olduğu gibi doğrudan
üreticiden alınacak süt, sebze meyve gibi unsurların da ürün olduğu şüphesizdir. Ancak,
yemeklik sıvı yağın doğrudan üreticiden temin edilebilecek tarımsal ve hayvansal ürün olarak
değerlendirilmesi mümkün olmadığı gibi bu nitelikteki alımın (3-a) kapsamında olmak üzere
bir tarım kooperatifinden satın alınması da mümkün bulunmamaktadır.
Kanunun 3’üncü maddesi (a) bendi, kuruluşların, kuruluş amacı veya mevzuatı gereği
üreticilerden veya ortaklarından yapacakları; Et ve Balık Kurumunun canlı hayvan, et ve balık
alımları, Türkiye Süt Endüstrisi Kurumunun süt ve süt ürünleri alımları, Toprak Mahsulleri
Ofisinin hububat alımları, Orman Ürünleri Sanayi Kurumunun orman ürünleri alımları, Çay
İşletmeleri Genel Müdürlüğünün çay alımları, Türkiye Şeker Fabrikalarının şeker pancarı alımı,
Orman Bakanlığına bağlı fidanlıkların fidan alımları gibi alımların üreticilerinden temin
edilmesine yönelik bir düzenleme olduğu aşikârdır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; Türk Dil Kurumu
sözlüğünde, ürün tanımının, ham maddelerin işlenmesiyle elde edilen şeyi de içerdiği ve bu
bağlamda doğrudan üreticiden temin edilen sütün bazı işlemlerden geçirilip sterilize edilerek
(UHT) paketlendikten sonraki halinin, ürün olmaktan çıkmadığı belirtilmiştir; ancak, işlenmiş
şeyler ürün olmaktan çıkmamakta ama endüstriyel ürün haline gelmektedir. TDK sözlüğünde,
ürünün sadece ham mallar için kullanılan bir ifade olmadığının gösterilmesi anlamında ikinci
anlamı da verilmiştir. İkinci anlamdaki ürün, doğrudan tarım ve hayvancılık ürünü değil,
endüstriyel ürün olup Türk Dil Kurumu sözlüğünde de “Türlü endüstri alanlarında ham
maddelerin işlenmesiyle elde edilen şey” denilerek işlenmiş endüstriyel ürün olarak
gösterilmiştir. 4734 sayılı Kanun’un 3/a maddesinde ise, “tarım veya hayvancılıkla ilgili ürün
alımları” istisna edilmiştir.
İdare tarafından, Tarım ve Orman Bakanlığı Tarım Reformu Genel Müdürlüğünün 81 İl
Müdürlüğü ile Türkiye Damızlık Sığır Yetiştiricileri Merkez Birliğine gönderdiği 11.10.2019
tarihli “Kamu İhale Kanunu İstisna Hükümlerine İlişkin Görüş” konulu yazısında, Islah Amaçlı
Hayvan Yetiştirici Birliklerine bağlı iktisadi işletmelerden 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun
3/a istisna maddesi kapsamında alım yapılabileceğinin ifade edildiği ve bu bağlamda İstanbul
Büyükşehir Belediyesi Sosyal İşler ve Yardım Esasları Yönetmeliği hükümlerine göre
belirlenen ihtiyaç sahiplerine dağıtılmak üzere satın alınan birer litrelik paketlenmiş haldeki
sütlerin, 4734 sayılı Kanun’un istisna hükümlerinin yer aldığı 3’üncü maddesinin (a) bendine
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 219
göre ihalesiz olarak satın alındığı ve alım yapılan işletmenin de bu kapsamda bir işletme olduğu
belirtilmiştir. Ancak, Kanun’un 3/a maddesi kapsamında alım yapılabilmesi için, satıcının 3/a
istisna maddesi kapsamında alım yapılabilecek nitelikte olmasının yanı sıra, satılan şeyin de
işlenmiş endüstriyel ürün olmaması gerekmektedir. Oysa, İstanbul Büyükşehir Belediyesi
tarafından satın alınan sütler işlenmiş endüstriyel ürün niteliğindedir.
İdare tarafından; dar gelirli, yoksul, muhtaç ve kimsesizler ile engellilere yapılacak
sosyal hizmet ve yardımların; belediyelerin görev ve yetkileri arasında yer aldığı ifade
edilmiştir. Ancak, belediyelerin kuruluş amacı, mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçların
karşılanması olup, belediyeler bir şeyi “işlemek, değerlendirmek, iyileştirmek veya satmak”
amacıyla kurulmamışlardır. Belediyelerin görevleri arasında muhtaç ve yoksullara yardım
yapmanın yer alması, kuruluş amacının malları işlemek, değerlendirmek ve satmak manasına
gelmemektedir. Diğer bir ifade ile belediyelerin kuruluş amacı, ham malları işleyip, iyileştirip
katma değer katıp satmak değildir. Belediyelerin yoksul ve muhtaçlara yardım görevinin
bulunması, belediyenin bu amaçla kurulduğu sonucunu doğurmaz. Belediyeler, 4734 sayılı
Kanun’a tabi idareler olup, görev ve hizmetlerinin yerine getirilmesinde bu Kanun’da yer alan
ihale usullerine göre ihtiyaçlarını temin etmek durumundadırlar.
BULGU 58: Toplu Taşıma Hizmetlerinde Mevzuatta Yer Almayan Kişiler İçin
Ücretsiz Tarife Uygulanıp Bedellerinin Bütçeden Ödenmesi
Toplu taşıma hizmetlerinden yararlanan bazı kişiler için ücretsiz tarife uygulanmış ve
bedelleri de İdare bütçesinden ödenmiştir.
a) Toplu Taşıma Araçlarında Bazı Günlerde Bazı Kişiler İçin İndirimli-Ücretsiz
Kullanım Hakkı Verilmesi
4736 sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Ürettikleri Mal ve Hizmet Tarifeleri ile Bazı
Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 1’inci maddesinde;
“… il özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler,
… özel hukuk hükümlerine tâbi, kamunun çoğunluk hissesine sahip olduğu kuruluşlar, … ve
diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca üretilen mal ve hizmet bedellerinde işletmecilik gereği
yapılması gereken ticarî indirimler hariç herhangi bir kişi veya kuruma ücretsiz veya indirimli
tarife uygulanmaz.
…
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 220
Cumhurbaşkanı birinci fıkra hükmünden muaf tutulacak kişi veya kurumları tespit
etmeye yetkilidir.” denilmektedir. Ayrıca, Kanun’un aynı maddesinde, belediyeler ile bunların
kurdukları birlik, müessese ve işletmelerin, toplu taşım hizmetlerinde öğrenci ve basın kimlik
kartı sahiplerine indirim uygulamaya yetkili oldukları hüküm altına alınmıştır.
Kanun maddesinde, ücretsiz veya indirimli tarifeden yararlanacak olanlar ile
Cumhurbaşkanlığı kararnamelerindeki kişiler yer almaktadır.
Bu düzenlemelere rağmen, İdarece, mevzuatında yer almadığı halde, bazı günlerde tüm
kişilere, bazı günlerde ise belirli bazı kesimlere (öğrenci ve sınav görevlileri, 0-4 yaşında
çocuğu olan anneler gibi) ücretsiz olarak hizmetten yararlanma hakkı tanındığı, söz konusu
yararlanmalar karşılığında oluşan geçiş bedellerinin, toplu taşıma işletmecilerine Belediye
bütçesinden ödendiği görülmüştür.
4736 sayılı Kanun’un yukarıda zikredilen maddesi gereği kamu kurumlarına (kanuni
düzenleme ile cevaz verilenler dışında) ücretsiz veya indirimli mal ve hizmet temini
yasaklanmıştır. Bu bağlamda mevzuatta taşıma hizmeti bedellerinde indirim yapılabileceğine
dair hüküm bulunmayan günlerde (YGS-LYS-YKS vs. gibi) ve/veya mevzuatta
ücretsiz/indirimli yararlanma hakkı tanınmayan kişilere (Sınav görevlileri ve öğrenciler, 4 yaşın
altında çocuğu olan anneler gibi) meclis kararı ile uygulanan genel indirimler/ücretsiz
kullanımların mevzuatta herhangi bir karşılığı olmadığından, bu şekilde bir uygulama yapılması
da, uygulamadan kaynaklanan bedellerin Belediye bütçesinden ödenmesi de mümkün
görülmemektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafında; trafik yoğunluğunun
azaltılması, toplu ulaşımı teşvik edilmesi, özel araç kullanımının azaltması ve buna bağlı olarak
otomobil kullanımından kaynaklı karbon salınımını azaltmak amacıyla bazı günlerde ücretsizindirimli tarife uygulandığı, ayrıca annelerin sosyal hayata katılımını artırmak ve aile
ekonomisine katkıda bulunmak amacıyla; İstanbul’da 4 yaş ve altında olan yaklaşık 1 milyon
160 bin çocuğun annelerine ücretsiz ulaşım kartı verilmesi ve toplu taşıma kuruluşlarının işbu
ücretsiz taşımadan dolayı oluşabilecek muhtemel kayıplarının Belediye bütçesinden
karşılanması konusunda Meclis Kararı alındığı, akabinde UKOME Kararı ile de Anne Kart adlı
İstanbulkart düzenlemesinin gerçekleştirildiği ifade edilmiş ise de; bulgu da ayrıntılı olarak
açıklandığı üzere; hangi amaçla olursa olsun, hizmet sunumunda ücretsiz veya indirimli tarife
uygulama belirleme yetkisi 4736 sayılı Kanun gereğince Cumhurbaşkanına aittir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 221
Netice olarak; mevzuatına göre, toplu taşıma araçlarından kimlerin ücretsiz veya
indirimli olarak yararlanabilecekleri belirlenmiş olduğundan, mevzuatında yer almayan
kullanıcılara bazı günlerde ücretsiz veya indirimli yararlanma hakkı tanınmaması ve
karşılığının bütçeden ödenmemesi uygun olacaktır.
b) Ücretsiz-İndirimli Kullanım Hakkı Tanınan Kişilerin Toplu Taşıma
Araçlarından Yararlanması Karşılığında, İlgili İşletmecilere Belediye Bütçesinden
Ödemede Bulunulması
4736 sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Ürettikleri Mal ve Hizmet Tarifeleri ile Bazı
Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 1’inci maddesinde;
“…
(Ek fıkra: 12/7/2013-6495/88 md.) İkinci ve üçüncü fıkra hükümleri kapsamında hizmet
verecek toplu taşıma araçları, toplu taşıma hizmetlerinin kapsamı ile bu hizmetlerden ücretsiz
ve indirimli yararlanmaya ilişkin usul ve esaslar, Maliye, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme,
İçişleri, Çevre ve Şehircilik ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik bakanlıklarının görüşleri alınmak
suretiyle Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir.
…
(Ek fıkra: 27/3/2015-6637/17 md.) İkinci ve üçüncü fıkra hükümleri kapsamında,
belediyeler tarafından yetki verilen özel şahıs ya da şirketlere ait şehiriçi toplu taşıma hizmeti
veren her bir ulaşım aracı ile özel deniz ulaşımı aracı için bunların işletmecilerine, Aile ve
Sosyal Politikalar Bakanlığı bütçesine bu amaçla konulan ödenekten ilgili belediyeler
aracılığıyla her ay gelir desteği ödemesi yapılır. … yapılacak ödemeye ilişkin diğer esas ve
usuller Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ve Maliye Bakanlığı tarafından müştereken altı ay
içinde belirlenir…” hükmü yer almaktadır.
5216 sayılı Kanun’un 7’nci maddesine göre de, büyükşehir belediyesinin görev, yetki
ve sorumlulukları arasında;
“f) … ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara,
deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi
sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; … işletmek,
işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin
gerektirdiği bütün işleri yürütmek,
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 222
…
p) Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri
kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde
taksi ve servis araçları dâhil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek,” bulunmaktadır.
Ayrıca, 5216 sayılı Kanun’un 7’nci maddesinin ikinci fıkrasına 16.05.2018 tarihinde
yapılan düzenleme ile üçüncü cümle eklenmiştir. Söz konusu düzenleme aynen: “Büyükşehir
belediyeleri, birinci fıkranın (p) bendinin ikinci cümlesinde yer alan kriterler esas alınarak
büyükşehir belediye meclisi kararıyla belirlenen yerlerdeki toplu taşıma hatlarının işletmesinin
o bölgede kurulu taşıma birlik veya kooperatiflerinden temin edilmesine karar verebilir. …
Taşıma birlik veya kooperatiflerine, belediye bütçelerinden toplu taşıma hizmetlerinden
ücretsiz veya indirimli olarak yararlanacaklara ilişkin gelir desteği ödemeleri yapılabilir.”
şeklinde olup atıf yapılan birinci fıkranın (p) bendinin ikinci cümlesi ise, “Büyükşehir içindeki
toplu taşıma hatlarıyla ilgili olarak; şehir merkezine olan uzaklık, nüfus ve hattı kullanan sayısı
kriterleri esas alınarak tespit edilecek hatlarla ilgili toplu taşıma hizmetlerinin işlettirilmesine
karar vermek” şeklindedir.
İdarede, anılan mevzuata göre indirimli/ücretsiz geçiş hakkı bulunan kişilerin sunulan
hizmetten yararlanmaları karşılığında oluşan geçiş bedelleri farklarının, toplu taşıma
işletmecilerine Belediye bütçesinden destek olarak ödendiği görülmektedir.
Yukarıda belirtildiği üzere, 5216 sayılı Kanun’un 7’nci maddesine 16.05.2018 tarihinde
yapılan eklemeden önce, maliyetler veya belediye tarafından indirimli veya ücretsiz taşıma
yaptırılması gerekçeleriyle toplu taşıma operatörlerine sübvansiyon ödemesi yapılmasına izin
veren herhangi bir mevzuat hükmü bulunmamaktadır. Söz konusu tarihten sonra da, yapılan
düzenleme, taşıma birlik veya kooperatiflerine münhasır bir düzenlemedir.
Ayrıca 5393 sayılı Kanun’un 75’inci maddesinde yer alan “Belediye, belediye
meclisinin kararı üzerine yapacağı anlaşmaya uygun olarak görev ve sorumluluk alanlarına
giren konularda; mahallî idareler ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına ait… taşıma işlerini
bedelli veya bedelsiz üstlenebilir veya bu kuruluşlar ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirebilir
ve bu amaçla gerekli kaynak aktarımında bulunabilir…” ifadesinde kaynak aktarımı dahil izin
verilen taşıma işleri, mahallî idareler ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına ait taşıma işleri ile
sınırlı olup toplu taşımacılık hizmeti ile ilgili değildir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 223
Mevzuat hükümleri incelendiğinde; 16.05.2018 tarihine kadar yalnızca 4736 sayılı
Kanun’da belirtilen kişilere belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler
tarafından sunulan toplu taşıma hizmetlerinde indirimli tarife belirlenmesine cevaz verildiği
anlaşılmaktadır. Ancak, mevzuatta belirtilen kişilere yapılan ücretsiz/indirimli toplu taşıma
hizmeti için herhangi bir özel kişi/kuruluşa destek ödemesine cevaz verilmemiştir. Bu
bakımdan söz konusu dönemde ücretsiz/indirimli taşıma hizmeti sağlamaları nedeniyle, gerek
ruhsat alınarak gerekse hat kiracısı veya hizmet sunucusu olarak toplu taşıma hizmeti gören bir
kısım kişi/kuruluşlara Belediye bütçesinden herhangi bir ad altında ödemede bulunulması
mümkün görülmemektedir.
5216 sayılı Kanun’da 16.05.2018 tarihinde yapılan düzenleme sonrası için ise,
büyükşehir belediyelerine bir kısım taşıma hatlarında yapılacak taşıma hizmeti için ihale
yapılması ve o bölgede faaliyet gösteren taşıma birlik ve kooperatiflerinden taşıma hizmeti
temin edilebilmesi yetkisi tanınmıştır. Yine bu tarihte, kendilerinden hizmet alınan taşıma birlik
ve kooperatiflerine, büyükşehir belediyeleri tarafından ücretsiz ya da indirimli yolcu taşıması
yaptırılır ise, ücretsiz taşıma ya da indirimden kaynaklanan maliyete ilişkin olarak taşıma birlik
ve kooperatiflerine belediye tarafından gelir desteği yapılabileceği düzenlenmiştir. Ancak
burada verilen yetkiyi sınırsız bir yetki olarak düşünmemek gerekmektedir. Öncelikle
mevzuatta belirtilen şartları taşımak kaydıyla ücretsiz ve indirimli taşıma hizmeti dolayısıyla
belediye tarafından yapılacak gelir desteği ödemesi ancak taşıma birliklerine ve
kooperatiflerine yapılabilecektir. Söz konusu ödemelerde, 5216 sayılı Kanun gereğince yapılan
ihalenin şartname ve sözleşmelerinde yer alan düzenlemeler de önem taşıyacaktır.
4736 sayılı Kanun gereğince indirimli veya ücretsiz kullanımlar nedeniyle,
işletmecilerin uğradıkları kayıplar, ancak, ilgili mevzuat ile getirilen düzenlemeler kapsamında
Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığınca karşılanabilmektedir. Mevzuatta, söz konusu
destek niteliğindeki ödemelerin, belirlenen usul ve esaslara göre Bakanlıkça belediyeler
aracılığıyla yapılacağı düzenlenmiş bulunduğundan, bu tutarların haricinde, belediyelerce
herhangi bir destek ödemesinde bulunulmasına imkân veren yasal düzenleme
bulunmamaktadır.
Yukarıda açıklanan sebepler itibariyle, kamu idaresinin, salt kamu hizmeti nitelemesine
istinaden toplu taşıma hizmetinde sınırsız fiyat/indirim belirleme yetkisi bulunmamaktadır.
Mevzuatın yetersiz olması ya da güncelliğini yitirmesi, hizmetin daha düşük bedellerle veya
ücretsiz-indirimli tariflerinin kapsamının genişletilerek belde halkının memnuniyet ve refahının
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 224
yükseltilmesi gibi gerekçeler, idarelere yasama organının yerine geçerek karar alma ve
uygulama hakkı vermemektedir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve açıklamalar birlikte değerlendirildiğinde;
İdare tarafından kişi ve kuruluşlara ücretsiz/indirimli toplu taşıma hizmeti gördürülmesi ya da
toplu taşıma tarifesinin güncel maliyetlerin altında belirlenmesi gerekçe gösterilerek gelir
desteği ödemesi yapılmasının kanuni düzenlemeye uygun olmayacağı değerlendirilmektedir.
İdarenin söz konusu hizmetin bilfiil kendisi tarafından gerçekleştirilmesi durumunda,
hizmet sunumundan elde edilen gelir ile gider farkının bütçeden karşılanabileceği ileri
sürülebilse de, bu durum ancak kişilerin isteği ve talebi olmaksızın görülen (ya da gördürülen)
kamu hizmetleri için geçerli olabilecek bir durumdur. Mevzuatımızda kamu hizmetlerinin
sunumu ve ücretlendirilmesi ile ilgili düzenlemeler idareyi bağladığı gibi, çoğunlukla hizmet
sunulan kişilere de bir takım hak ve yükümlülükler getirmektedir.
2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun 97’nci maddesine göre; “Belediyeler bu
Kanunda harç veya katılma payı konusu yapılmayan ve ilgililerin isteğine bağlı olarak ifa
edecekleri her türlü hizmet (…) (2) için belediye meclislerince düzenlenecek tarifelere göre
ücret almaya yetkilidir.” Dolayısıyla, kişilerin talebine bağlı olarak kamu idarelerince sunulan
hizmetlerin gerektirdiği giderlerin, ilke olarak hizmetten yararlananlarca ücret olarak ödenmesi
gerekmektedir. Söz konusu hizmet karşılığında alınacak ücretlerin düzeyinin, hizmetin
sürekliliği ve etkinliğinin sağlanabilmesi için, gerek 5018 sayılı Kanun uyarınca kaynakların
etkili, ekonomik ve verimli kullanılması göz önünde bulundurularak gerekse 4736 sayılı Kanun
dikkate alınarak belirlenmesi gerektiği kuşkusuzdur. Düşük veya sıfır fiyatla hizmet sunumu,
kamu kaynağı tahsisinde etkinliği azaltıcı bir uygulamadır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; belediyelerin toplu
ulaşım ile ilgili yükümlülüklerini ilgili mevzuat gereği özel sektör vasıtasıyla da yerine
getirebildikleri, 2020 yılı içerisinde sübvanse yapılan taşımacılık türlerinde yapılan geçiş
sayısının yaklaşık %40’ının ücretsiz ve indirimli yolculara ait olduğu, bu nedenle özel sektör
taşımacılığının kaybının aylık 10.000 TL civarında bulunduğu, ilgili Bakanlık (Aile ve Sosyal
Politikalar Bakanlığı) tarafından sağlanan gelir desteğinin ise aylık 1330 TL olması sebebiyle
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 7’nci maddesinde yer alan; taşıma birlik veya
kooperatiflerine, belediye bütçelerinden toplu taşıma hizmetlerinden ücretsiz veya indirimli
olarak yararlanacaklara ilişkin gelir desteği ödemesi yapılacağı düzenlemesine istinaden bahsi
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 225
geçen maliyet ile gelir arasındaki farkın Belediye Meclis Kararları kapsamında Belediye
bütçesinden sübvanse edildiği ifade edilmiştir.
İdare tarafından, 5216 sayılı Kanun’a atıf yapılmıştır. Ancak, söz konusu Kanun
düzenlemesi, yeni kurulan büyükşehir belediyelerinin sınırlarında bulunan ve önceden birlik ve
kooperatiflerce yerine getirilen ilçe-il merkezi arasındaki toplu taşımalara ve ücretlerine çözüm
bulunması amacıyla yapılmış ve gelir desteğinin sadece taşıma birlik veya kooperatiflerine
yapılabileceği belirtilmiştir. Yine bulguda da belirtildiği gibi, söz konusu birlik ve
kooperatiflerin ihaleyle taşıma hizmeti sunumuna hak kazanmış ve ihale şartları da önceden
belirlenmiş olması gerekmektedir. İstanbul ili genelinde ise, 16.05.2018 tarihinden sonra
ihaleyle taşıma hizmeti sunucusu olarak belirlenmiş bu şekilde birlik ve kooperatif
bulunmamaktadır.
Netice olarak; toplu taşıma hizmetine ilişkin indirimler ile sübvansiyon ödemeleri
hususunda mevzuata uygun işlem tesis edilmesi gerekmektedir.
BULGU 59: Sosyal Denge Sözleşmesine Mevzuatında Belirtilenin Dışındaki
Konularla İlgili Hükümlerin Konulması
İdare ile BEM-BİR-SEN arasında akdedilen sosyal denge sözleşmelerinde, sosyal ve
kültürel destekler ile belediyenin çeşitli imkânlarından yararlanma gibi konularda düzenlemeler
yapılmıştır.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun 32’nci
maddesine göre; 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı KHK’nin Ek 15’inci maddesi hükümleri
çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediye başkanının teklifi üzerine
belediye meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge
tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel
başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediye
başkanı arasında, Toplu Sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme
yapılabilecektir.
375 sayılı KHK’nin Ek 15’inci maddesinde ise; sosyal denge tazminatının ödenebilecek
aylık tutarının, 4688 sayılı Kanun’a göre yapılan Toplu Sözleşme’de belirlenen tavan tutarı
geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok
üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında yapılabilecek sözleşmeyle belirleneceği
belirtilmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 226
4688 sayılı Kanun uyarınca imzalanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet
Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2020 ve 2021 Yıllarını Kapsayan 5. Dönem
Toplu Sözleşme’nin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme bölümünün “Sosyal
Denge Tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinin (1) numaralı fıkrasında ise;
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında
istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve
esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı, en yüksek Devlet
memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde
yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık
tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma
süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.”
denilmektedir.
Yukarıda belirtilen yasal düzenlemelerde görüldüğü üzere; sosyal denge sözleşmelerine,
sosyal denge tazminatı dışında herhangi bir husus konu edilememektedir. Sosyal denge
sözleşmesinde sadece; görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin
özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre tavan tutarı
aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı düzenlenebilecektir. Bu durumda,
sosyal denge sözleşmelerine, sözleşmenin adı farklı dahi olsa, farklı ödemelere ve hususlara
ilişkin hükümler konulması mevzuata aykırı olacaktır.
İdarenin sosyal denge tazminatı ödemelerinin incelenmesi neticesinde; İdare ile BEMBİR-SEN arasında akdedilen sosyal denge tazminatı konulu toplu iş sözleşmelerinde, sosyal ve
kültürel faaliyetler ile Belediyenin çeşitli imkânlarından yararlanma vb. konularda mevzuata
aykırı hususların yer aldığı tespit edilmiştir. Şöyle ki:
Belediye ile BEM-BİR-SEN arasında akdedilen ve 01.01.2020-31.12.2021 döneminde
geçerli olan Toplu İş Sözleşmesi (sosyal denge sözleşmesi)’nin “Sosyal Yardım ve Destekler”
kısmındaki 16’ncı maddesinde;
“(1) Çalışanların İstanbul sınırları içerisinde Asya ve Avrupa Yakasında konut sahibi
olabilmesi için çalışma yapar.
(2) İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı, İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel
Müdürlüğü ve İstanbul Elektrik Tramvay ve Tünel İşletmeleri Genel Müdürlüğü çalışanlarının
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 227
İstanbul Büyükşehir Belediyesi Başkanlığı ve iştiraklerine bağlı spor ve sosyal tesislerinden
indirimli olarak faydalanması için çalışma yapar.”
17’nci maddesinde;
“İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı bünyesinde görev yapmakta olan personelin
(İşçi, memur, sözleşmeli personel) vefat etmeleri durumunda ücretsiz olarak yararlandıkları
tüm hizmetler ile personelin eş, anne- baba ve çocuklarının vefatları ve boş mezar yeri tahsisleri
için uygulanan %50 indirimden; İstanbul Büyükşehir Belediyesi Cenaze ve Defin Hizmetleri
Yönetmeliği’nin 4 üncü maddesinin 7 nci fıkrasında yeni bir düzenleme yapılarak İSKİ ve İETT
Genel Müdürlüğü bünyesinde görev yapmakta olan personelin (işçi, memur, sözleşmeli
personelin) vefat etmeleri durumunda tüm hizmetlerden ücretsiz; eş, anne-baba ve çocuklarının
vefatları halinde %50 indirim uygulanması yönünde gerekli çalışma ve mevzuat değişikliğini
yapar.”
18’inci maddesinde;
“İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı, İSKİ Genel Müdürlüğü ve İETT Genel
Müdürlüğü memur ve sözleşmeli personeline memurların okul öncesi çocuklarının
ihtiyaçlarına cevap verebilecek sayıda mer’i mevzuatlara göre yasal denetiminin sağlandığı
uygun pedagog ve öğretmen kriterini sağlayan kreş açılması veya kreş hizmeti veren
kurumların hizmetinden faydalandırılmasına yönelik çalışma yapar.”
19’uncu maddesinde;
“İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı, İSKİ Genel Müdürlüğü ve İETT Genel
Müdürlüğü memur ve sözleşmeli personeline ulaşım için kullandırılan mavi kartın, personelin
kimlik kartında entegre olan İstanbul Kart’a dönüştürülmesini ve aylık belirlenen bedelin TL
olarak yatırılması için çalışma yapar.
20’nci maddesinde ise;
8 Mart Dünya Kadınlar Günü münasebeti ile çalışan kadınlara yönelik işbirliği
kapsamında etkinlikler düzenlenir.” hükümlerine yer verilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; sosyal denge
sözleşmesinde, personelin konut sahibi olabilmesi için çalışma yapılmasına ilişkin hüküm
konulmasının, sosyal tesislerden ve spor tesislerinden indirimli yararlanma hakkına dair
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 228
maddelere yer verilmesinin Belediyenin mevzuat gereği görev ve yetkisi dahilinde olduğu
belirtilmiş ve söz konusu hususlara ayrıca sosyal denge sözleşmesinde yer verilmesinin
mevzuata aykırı olmadığı, sözleşmeye konu olan bazı hususların çeşitli gerekçelerle
uygulanmadığı ve personelin belediye spor tesislerinden indirimli yararlandırılmasının
sözleşme çerçevesinde yapılan bir uygulama olmayıp İşletmeler Şube Müdürlüğü tarafından
uygulanmakta olan indirim oranlarının sözleşmede aynen yer alması şeklinde yapılmış bir
düzenleme olduğu ifade edilmiştir.
Ancak söz konusu hususların sözleşmede yer alması 4688 sayılı Kanun uyarınca
imzalanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara
İlişkin 2020 ve 2021 Yıllarını Kapsayan 5’inci Dönem Toplu Sözleşme’nin Yerel Yönetim
Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme bölümünün “Sosyal Denge Tazminatı” başlıklı 1’inci
maddesinin (1) numaralı fıkrasına aykırıdır. Bulguda da yer verilen ilgili hükümde sosyal denge
sözleşmesinin kapsamı belirlenmiş ve nelerin sözleşmede olacağı açıklanmıştır. Kaldı ki, 4688
sayılı Kanun’un 32’nci maddesinde sosyal denge sözleşmesinin sosyal denge tazminatını
belirlemek üzere yapılacağı açıkça ifade edilmiştir. Durum böyle iken İdarece farklı mevzuat
kapsamında ele alınması gereken konulara sosyal denge sözleşmesinde yer verilmesinin hatalı
olduğu düşünülmektedir. Aksi takdirde sosyal denge sözleşmesi amacını aşarak birçok konunun
düzenlendiği karma bir sözleşme metni halini alacaktır.
2020 ve 2021 Yıllarını Kapsayan Toplu Sözleşme incelendiğinde, işçi dışındaki kamu
görevlileri için farklı konuları içeren çok sayıda ödeme kalemlerinin düzenlendiği ve bu
kalemlerden birinin de “sosyal denge tazminatı” olduğu görülecektir. İlgili mevzuata göre; ilave
olarak yapılan söz konusu ödeme, herhangi bir tereddüte mahal vermeyecek şekilde bir
tazminat olup ödeme unsuru olarak tek kalemden oluşmaktadır. Bu bağlamda, ilgili mevzuatına
göre; idarelerin mali durumu, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev
yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre bu
tazminat farklı oranlarda belirlenebilecektir. Söz konusu tazminatın taraflarca karara bağlandığı
metin de “sosyal denge sözleşmesi”dir.
Sosyal denge sözleşmesi yeni bir sendikal hakkın kullanımını içermediği ve hukuk
sistemimizde toplu iş sözleşmesi ya da toplu sözleşme statüsünde olmadığı için, dönemler
itibariyle akdedilen Toplu Sözleşmeler ile kendisine çizilen sınırın dışında bir düzenlemenin
taşıyıcısı olma hakkına ve yetkisine sahip değildir. Bu nedenle, sadece sosyal denge
tazminatının düzenlenme metni olması gereken sosyal denge sözleşmesinde, sosyal yardımların
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 229
veya faaliyetlerin de düzenlenmesi; ister mali yükümlülük içersin isterse de içermesin Anayasa,
personel kanunları ve sendikal hak olarak dönemler itibariyle akdedilen Toplu Sözleşmelere
aykırıdır.
Diğer bir ifadeyle, iç mevzuatımıza uygun olarak; sosyal ve kültürel faaliyetlerden,
belediyenin çeşitli imkanlarından yararlanma vb. konuların düzenlenme metni; kanunlar ya da
4688 sayılı Kanun’un uyarınca akdedilen ve Anayasa’nın 128’inci maddesi uyarınca da tüm
tarafları bağlayıcı olan Toplu Sözleşmelerdir. Dolayısıyla, Toplu Sözleşmelerin uygulama
metinlerinden biri olan sosyal denge sözleşmeleri, sadece sosyal denge tazminatının
düzenlendiği metinler olmalıdır.
Netice olarak; belediye başkanı ile yetkili sendika temsilcisi arasında imzalanan sosyal
denge sözleşmelerinde yer alan yukarıda da yer verilen benzeri düzenlemeler mevzuata
aykırıdır. Sosyal denge tazminatı ödenmesine imkan veren sözleşmelerde, mevzuatta yer
almayan hususların düzenlenmesi uygun olmayıp yalnızca sosyal denge tazminatı ödenmesi ile
ilgili düzenlemelere yer verilmesi gerekmektedir.
BULGU 60: Kullanılan Tüketim Malzemelerinin Zamanında Giderleştirilmemesi
150-İlk Madde ve Malzemeler Hesabında bulunan tüketim malzemeleri zamanında
giderleştirilmemekte, birçok birime ilişkin giderleştirme işlemleri tek seferde yıl sonunda
yapılmakta ya da yılı içerisinde düzenlenmesi gereken onaylı listeler üç ayı aşacak şekilde
düzenlenmektedir.
Taşınır Mal Yönetmeliği’nin 13’üncü maddesinin (1) numaralı fıkrasında;
“Taşınırlar, edinme şekline bakılmaksızın kamu idaresince kullanılmak üzere teslim
alındığında giriş; tüketime verildiğinde, satıldığında, başka harcama birimlerine
devredildiğinde, bağışlandığında veya yardım yapıldığında, çeşitli nedenlerle kullanılamaz
hale geldiğinde, hurdaya ayrıldığında veya kaybolma, çalınma, canlı taşınırın ölümü gibi yok
olma hallerinde çıkış kaydedilir.”,
Yönetmelik’in 30’uncu maddesinin (2) numaralı fıkrasında ise;
“Muhasebe kayıtlarında 150 İlk Madde ve Malzemeler Hesabında izlenen tüketim
malzemelerinin çıkışları için düzenlenen Taşınır İşlem Fişleri muhasebe birimine gönderilmez.
Bunların yerine, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinde üç aylık dönemler itibarıyla,
diğer idarelerde ise üç ayı geçmemek üzere üst yöneticiler tarafından belirlenen sürede
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 230
kullanılmış tüketim malzemelerinin taşınır II nci düzey detay kodu bazında düzenlenen onaylı
bir listesi, en geç ilgili dönemin son iş günü mesai bitimine kadar muhasebe birimine
gönderilir.”
Düzenlemeleri yer almaktadır.
Mezkûr Yönetmelik gereği, üç ayı geçmemek üzere üst yönetici tarafından belirlenecek
sürelerde kullanılmış tüketim malzemelerinin taşınır II’nci düzey detay kodu bazında
düzenlenen onaylı bir listesi, en geç ilgili dönemin son iş günü mesai bitimine kadar muhasebe
birimine gönderilmelidir. İdarenin, genel yönetim kapsamında yer alan idareler arasında
bulunması nedeniyle Taşınır Mal Yönetmeliği’nde yer alan düzenlemelere riayet etmesi
gerekmektedir.
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; İlk Madde ve Malzemeler
Hesabında kayıtlı bulunan tüketim malzemelerinin zamanında giderleştirilmediği; birçok
birime ilişkin giderleştirme işlemlerinin tek seferde yıl sonunda yapıldığı ya da yılı içerisinde
düzenlenmesi gereken onaylı listelerin üç ayı aşacak şekilde düzenlendiği; İdarenin Mali
Kontrol Müdürlüğünce yayımlanan 30.07.2018 tarihli ve 322 sayılı kurum içi Başkanlık Tebliği
ile taşınır işlem sürecinde yer alan personele gerekli bilgilendirme yapıldığı halde hatalı
uygulamaların devam ettiği tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; bulgu doğrultusunda
gerekli bilgilendirme çalışmalarının yapılacağı ve işlemlerin mevzuata uygun şekilde yapılması
hususunda gerekli özenin gösterileceği ifade edilmiştir.
Netice olarak, 2020 yılı içerisinde üçer aylık dönemleri aşacak şekilde yapılan İlk
Madde ve Malzemeler Hesabında bulunan tüketim malzemelerinin giderleştirme iş ve işlemleri,
mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil etmektedir.
BULGU 61: Kurum Aleyhine Sonuçlanan Davalara İlişkin İlamların Gereklerinin
Zamanında Yerine Getirilmemesi Nedeniyle İcra Masrafları ve Faiz Giderleri Ödenmesi
İdare aleyhine sonuçlanan davalara ait ilamlara bağlı borçların ödenek yetersizliği
nedeniyle yasal ödeme süresi içinde ödenememesine binaen hem gecikme faizi hem de icra
takibi başlamasından dolayı icra vekâlet ücreti ödenmiştir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Devlet Memurlarının Görev ve
Sorumlulukları” başlıklı 11’ inci maddesinin birinci fıkrasına göre; Devlet memurları kanun,
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 231
tüzük ve yönetmeliklerde belirtilen esaslara uymakla ve amirler tarafından verilen görevleri
yerine getirmekle yükümlü ve görevlerinin iyi ve doğru yürütülmesinden amirlerine karşı
sorumludurlar.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun “Kararların sonuçları” başlıklı 28’inci
maddesinin birinci fıkrasında;
“Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve
yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarının, kararın idareye tebliğinden
başlayarak en geç otuz gün içinde yerine getirilmesi gerektiği”,
İkinci fıkrasında;
“Konusu belli bir miktar paranın ödenmesini gerektiren davalarda hükmedilen miktar
ile her türlü davalarda hükmedilen vekâlet ücreti ve yargılama giderlerinin, davacının veya
vekilinin davalı idareye yazılı şekilde bildireceği banka hesap numarasına, bu bildirim
tarihinden itibaren, birinci fıkrada belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde yatırılması
gerektiği”,
Üçüncü fıkrasında ise;
“Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemeleri kararlarına göre işlem
tesis edilmeyen veya eylemde bulunulmayan hallerde idare aleyhine Danıştay ve ilgili idari
mahkemede maddi ve manevi tazminat davası açılabileceği” belirtilmiştir.
Diğer yandan, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Hesap verme
sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesine göre; her türlü kamu kaynağının kullanılmasında
görevli ve yetkili olanlar kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde
edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye
kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu olup yetkili kılınmış mercilere
hesap vermek zorundadır.
Aynı Kanun’un “Ödenemeyen giderler ve bütçeleştirilmiş borçlar” başlıklı 34’ üncü
maddesinin ikinci fıkrasında ise,
“Kamu idarelerinin nakit mevcudunun tüm ödemeleri karşılayamaması halinde
giderler, muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre ödenir. Ancak, sırasıyla kanunları
gereğince diğer kamu idarelerine ödenmesi gereken vergi, resim, harç, prim, fon kesintisi, pay
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 232
ve benzeri tutarlara, tarifeye bağlı ödemelere, ilama bağlı borçlara, ödenmemesi halinde
gecikme cezası veya faiz gibi ek yük getirecek borçlara ve ödenmesi talep edilen emanet
hesaplarındaki tutarlara öncelik verilir.” hükümlerine yer verilmiştir.
Yukarıdaki mevzuat hükümlerine göre; nakit mevcudunun tüm ödemeleri
karşılayamaması halinde kamu idarelerince ödenmesi gereken giderler muhasebe kayıtlarına
alınma sırasına göre ödenirken, ilama bağlı borçların ve ödenmemesi halinde gecikme cezası
veya faiz gibi ek yük getirecek borçların öncelikle ödenmesi gereken borçlar arasında olduğu
anlaşılmaktadır. Dolayısıyla, ilama bağlı borçlar zamanında ödenmediği takdirde gecikme faizi
ve icra masrafları gibi ek yük getirici ödemelere sebep olduğundan, öncelikle ödenmesi
hususuna dikkat edilmesi gerektiği ortadadır. Ayrıca, mevcut ödeneklerin kullanımında,
öncelikle ödenmesi gereken borçların ödenmesine öncelik verildiği takdirde, ilamlarda
öngörülen ödemelerin ödenek yetersizliği sebebiyle yapılmaması durumuyla da karşı karşıya
kalınmayacaktır.
Buna göre, mahkeme ilamlarına dayanılarak ödenmesi gereken tazminat, faiz,
yargılama gideri ve/veya avukat vekâlet ücretlerinin hak sahibi tarafından talep edilmesini
takiben herhangi bir gecikmeye neden olunmaksızın zamanında ödenmesi gerekmektedir. Bu
ödemelerin zamanında yapılmaması hem ödenen faiz giderlerinin artmasına hem de hak sahibi
tarafından icra takibi başlatılması sebebiyle icra masrafları ödenmesine neden olmakta; diğer
taraftan ise, yeni bir tazminat davasına yol açma riskini de taşımaktadır. 2577 sayılı Kanun’un
28’inci maddesi ile 5018 sayılı Kanun’un 8’inci ve 34’üncü maddelerindeki düzenlemeler
dikkate alındığında, faiz ve yargılama gideri ödenmesine sebep olunmaması için idareler
tarafından bu tür ödemelerin geciktirilmeksizin ve ödeneği bulunup bulunmadığına
bakılmaksızın öncelikle yapılması hususunda gerekli tedbirlerin alınması gerektiği
anlaşılmaktadır.
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; ödenek yetersizliği
gerekçesiyle, idari davalarda otuz günlük yasal süre içerisinde, hukuk davalarında ise kendi
özel kanunlarında belirtilen yasal süreler içerisinde ilama bağlı idare borçlarının
ödenmemesinden dolayı gecikme faizi ödemesi, ayrıca idari davalarda yasal süre bitiminden
itibaren icra takibi başlatılmış ise icra vekâlet ücreti ödemesi yapıldığı tespit edilmiştir.
Hâlbuki, İdare tarafından ilama bağlı borçların yasal süreleri içerisinde ödenmesi
halinde yasal faizin dışında gecikme faizi ödenmesi söz konusu olmayacaktır. Ayrıca, idari
davalardan kaynaklanan borçların 2577 sayılı Kanun’da düzenlenen ödeme süresine uygun
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 233
ödenmesi halinde davalı ya da vekillerince icra takibi başlatılamayacağı için, ilamdan
kaynaklanan vekâlet ücreti dışında ayrıca icra vekâlet ücreti de ödenmeyecektir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; ödenek yetersizliği
nedeniyle hiçbir ilama bağlı ödemenin geciktirilmediği ifade edilse de; bulgu konusu tespite
ilişkin hiçbir kanıtlayıcı belge sunulmamıştır.
Netice olarak, ilama bağlı borçların yasal sürelerinde ödenmemesi sonucunda gecikme
faizi ve icra vekâlet ücreti gibi ek külfetlere sebep olunmaması için, ödenek kullanımının doğru
planlanması, ödemelerin mevzuatında öngörülen öncelik sıralamasına uygun bir şekilde
gerçekleştirilmesi ve ödenek yetersizliğine düşülmesine engel olacak tedbirlerin alınmasının
İdarenin yararına olacağı düşünülmektedir.
BULGU 62: Bazı Ticari Taksilerin Taksi Yönetim Merkezine Kayıtlı Olmadığı
Halde Faaliyette Bulunması
İstanbul genelinde yolculuk taleplerinin hızlı bir şekilde karşılanması, boş gezen
taksilerin oluşturduğu trafik yükünün azaltılması, ulaşım hizmetlerinde gerekli güvenlik, kalite,
kamu yararı ve koordinasyon sağlanması amacıyla kurulan Taksi Yönetim Merkezine, ticari
taksilerin çoğu kayıtlı değildir.

5216 sayılı Kanun’un 9’uncu maddesi ile Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon
Merkezleri Yönetmeliği’nin 6’ncı maddesi gereğince UKOME kararları tüm kamu kurum ve
kuruluşları ile özel kişiler için bağlayıcı nitelik taşımaktadır.
Ticari Taksi Yönetim Merkezi ile elektronik ödeme sistemi, taksilerin takibi ve uzaktan
denetimi, panik bar butonu, bilgi ekranı, güvenli sürüş ve kimlik doğrulama sistemleri gibi
çağın gereklerine uygun ve modern bir yapı oluşturularak sisteme dahil olunması tüm taksilerde
zorunlu kılınmıştır. Tüm sistemin kurulum maliyeti de İdarece üstlenilmiştir.
TÜİK rakamlarına göre İstanbul nüfusu, 2020 yılında 15.462.452’ye ulaşmıştır.
İdareden alınan verilere göre ise gün içinde ortalama 1.104.355 kişi ticari taksiler ile yolculuk
yapmaktadır. Oldukça yoğun kullanılan bir ulaşım aracına ilişkin yolculukların sürekli
denetlenmesi, uzaktan takibinin yapılması, güvenliği artırıcı önlemlerin alınması pek çok
açıdan önem arz etmektedir.
Söz konusu mevzuat ve idari düzenlemeler uyarınca tüm taksilerin söz konusu sisteme
dahil olması zaruri iken, 2020 yılı sonu itibariyle, 17.395 ticari taksiden 6.765’i sisteme geçmiş
olup geri kalan 10.630’u sisteme dahil olmadan faaliyette bulunmaktadır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; Taksi Yönetim
T.C. Sayıştay Başkanlığı
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 235
Merkezine kayıtlı taksi sayısının 28.05.2021 itibariyle 14.474 olduğu, Emniyet Genel
Müdürlüğünün 03.01.2020 tarihli ve E.128 sayılı Genelgesi ile söz konusu araçların gerekli
şartları sağlayamadığı ve bu nedenle sürenin 31.12.2021 tarihine kadar uzatıldığı, bu durum
üzerine 23.12.2020 tarihli ve 2020/7-5 sayılı UKOME Kararı ile de taksi, taksi dolmuş ve
minibüs tipi taşıtlara kamera takılma uygulamasının 31.12.2021 tarihine kadar uzatılması
yönünde karar tesis edilmiş olduğu, taksilerin tamamının yılsonuna kadar Taksi Yönetim
Merkezi Sistemine geçmelerinin öngörüldüğü ifade edilmiştir.
Netice olarak; yukarıda belirtilen kanuni ve idari düzenlemeler gereği tüm ticari
taksilerin sisteme kaydının yaptırılması zorunlu olduğundan, kayıtlı olmaksızın faaliyette
bulunulmasının önlenmesi için gerekli çalışmaların yapılması ve Ticari Taksi Yönetim
Merkezine kayıt yaptırmadan faaliyet gösteren ticari taksilere caydırıcılık anlamında gerekli
idari ve hukuki işlemlerin başlatılması gerekmektedir.